II SA/Łd 859/11

Dnia 2 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 71 7 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił B. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami w parterze, urządzeń budowlanych oraz zjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy A [...]. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotą postępowania o prowadzonego w oparciu o normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stwierdzenie czy planowana inwestycja wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego może powstać na danym terenie, bowiem spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, jak również dokonano stosownych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w/w ustawy. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż nie spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, w istocie w pkt 5, ponieważ projekt decyzji o warunkach zabudowy został negatywnie uzgodniony z zarządcą drogi tj. Zarządem Dróg i Transportu w Ł. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 3 pkt 9 w/w ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy winno być poprzedzone uzgodnieniem z właściwym zarządcą drogi. Postanowieniem z dnia [...]r. Zarząd Dróg i Transportu nie uzgodnił projektu, na skutek zażalenia organ II instancji uchylił w całości to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...]r. Zarząd Dróg i Transportu ponownie nie uzgodnił projektu decyzji. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyło A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P., wnosząc o wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przywołany w decyzji wymóg uzgodnień, w świetle pominiętych przepisów art. 2 pkt 5 w/w ustawy w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami, dotyczy jedynie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy w związku z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych albowiem powodem odmowy uzgodnienia może być jedynie niezgodność zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zapisy innej uchwały, czy studium. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania, podkreśliło, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe po ustaleniu, iż inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa inwestycja tych warunków nie spełnia, gdyż wystąpił brak uzgodnienia z zarządcą drogi co do obsługi komunikacyjnej. Podkreślił, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54, art. 55, art. 56 ustawy. Co oznacza, iż uzgodnienie uregulowane w art. 53 ust. 5 w/w ustawy wchodziło w grę. Natomiast zarządca drogi nie uzgodnił projektu, ponieważ nieruchomość przy ul. A [...] – działka [...] – zlokalizowana jest w pasie terenu przeznaczonego pod przyszłą budowę projektowanej ulicy B. Zarządca drogi wskazał, że wprawdzie istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej, jednakże zarządca uwzględnił także zapis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i wymóg przeznaczenia pod przyszłą budowę dróg pasa terenu o szerokości uwzględniającej użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem oraz ust. 4 w myśl którego w tym pasie mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane, a ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Powołując się na to unormowanie i obowiązujące zapisy studium zagospodarowania miasta Ł.- uchwała z dnia [...]r. – gdzie ulica B jest przewidziana do budowy jako trasa G - główna teren przy ul. A [...] powinien być uznany jako przeznaczony pod budowę ulicy B. Jednocześnie zarządca informacyjnie podał, że zwrócił się z wnioskiem do właściwej jednostki organizacyjnej UM Ł. o wskazanie propozycji działki zamiennej za nieruchomość przy A [...] w związku z jej lokalizacją w korytarzu ul. B. Wskazując na celowość uchylenia decyzji organu I instancji Kolegium podkreśliło, iż dotychczasowe postępowanie i materiał dowodowy nie pozwala na podjecie rozstrzygnięcia, wskazanie na brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, co ma wynikać z niezgodność ze Studium nie jest zgodne z przywołanym przepisem, gdyż art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, aby decyzja była zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, takim aktem nie jest zaś Studium. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. złożyło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Strona zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 9 w związku z ust. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 80 i art. 87 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno doprowadzić do uznania uzgodnienia za dokonane i spełnieniu przesłanek do ustalenia warunków zabudowy. Nadto art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy w związku z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych albowiem powodem odmowy uzgodnienia może być jedynie niezgodność zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zapisy innej uchwały, czy studium. Jak również art. 6, 7, 12 §1 w związku z art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał oraz treść przepisów prawa nakazywałaby wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, ewentualnie o jej uchylenie w całości. Jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając strona powtórzyła argumenty odwołania. Zauważyła, iż skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zgodności z przepisami odrębnymi, to organ odwoławczy powinien był uznając, iż nie ma niezgodności wydać decyzję co do istoty. Nadto podkreśliła, iż art. 53 ust. 3 pkt 9, ust. 5 w związku z art. 64 w/w ustawy przewiduje, iż w przypadku niezajęci stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Strona wyjaśniła, iż pismo o uzgodnienie wpłynęło do Zarządu w dniu [...]r. a nawet przy przyjęciu, iż po uchyleniu pierwszego postanowienia, datą doręczenia żądania uzgodnienia będzie data otrzymania postanowienia uchylającego pierwsze postanowienie, to uzgodnienie jest po terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując oparcia dla zarzutów strony skarżącej wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Poddana sądowej kontroli decyzja wydana została na podstawie przepisu art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przewiduje on, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu analiza zgromadzonych dotychczas materiałów sprawy i czynionych na ich podstawie wywodów, w pełni uzasadnia podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż istnieją podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy, jednakże postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie jest wystarczające, gdyż istnieją poważne wątpliwości co do istotnych okoliczności. Przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone było na wniosek B. M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami w parterze, urządzeń budowlanych oraz zjazdu. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, konieczne było zatem przeprowadzenie postępowania w kierunku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. A skoro tak niezbędnym było ustalenie, czy zamierzenie spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie takiej decyzji jest bowiem możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z przywołanej normy prawnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to organ nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi zatem wątpliwości, iż postępowanie wyjaśniające co do spełnienia wszystkich warunków, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 w/w ustawy wymaga podjęcia wszelkich niezbędnych czynności. Każdy z warunków musi zostać przeanalizowany dogłębnie, znaleźć odzwierciedleni w zgromadzonym materiale sprawy i czynionych w ich oparciu wywodach organu. Tym czasem, w ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż postępowanie w tym zakresie a dotyczące pkt 5 art. 61 ust. 1 w/w ustawy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy warunek ten został spełniony, czy nie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków, w tym decyzja taka jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Istotne jest zatem ustalenie takiej zgodności z przepisami odrębnymi. Lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje natomiast, iż organ ten przyjął, że negatywne uzgodnienie z zarządcą drogi świadczy o niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W istocie wskazuje na niezgodność z obowiązującymi postanowieniami Studium zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. – przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...]r. Nr [...]. Jak zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia Studium nie są takimi przepisami odrębnymi. Istotne znaczenie ma tu przepis art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego, istotny z punktu widzenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to plan musi być zgodny z postanowieniami zawartymi w studium (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 r., komentarz do art. 9 tej ustawy). Powoduje to, że studium uwarunkowań wiążące jest jedynie dla organów gminy i jako akt kierownictwa wewnętrznego nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Reasumując, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które jednoznacznie pozwoli ustalić, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dopiero takie pozytywne i nie budzące wątpliwości ustalenie uprawniać będzie organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Oczywistym jest, iż negatywne rozstrzygniecie omawianego warunku nie pozwoli na wydanie pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Niemniej jednak na obecnym etapie nie jest możliwe jednoznaczne przesądzenie co do przedmiotowego warunku. Nadto, ponieważ lektura uzasadnienia organu I instancji wskazuje, iż nie nastąpiło wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniami, których uzyskanie jest wymagane dla wydania wnioskowanej decyzji a warunkami wynikającymi z art. 61 ust. 1 w/w ustawy, to również i tę okoliczność organ powinien przeanalizować. Zarówno bowiem nomenklatura ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i konstrukcja trybu poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje na możliwość płynnego ich mieszania w zależności od potrzeb konkretnej argumentacji. W świetle powyższego, Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja jest w pełni zasadna. Wyjaśnienie istotnych dla sprawy wątpliwości nie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na brak odpowiedniego materiału dowodowego. W tej sytuacji zarzuty skargi, iż organ odwoławczy powinien był wydać decyzję reforamtoryjną nie znajdują oparcia. Nie jest możliwe wydanie takiego rozstrzygnięcia, gdyż aktualny materiał dowody nie pozwala na wskazanie, czy rzeczywiście wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy nie został spełniony. Niezbędna jest ponowna analiza planowanego zamierzenie właśnie poprzez pryzmat zgodności z przepisami odrębnymi. W tej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu I instancji i pozbawienie stron postępowania możliwości jego kontroli w trybie międzyinstancyjnym. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Drobne uchybienia organów administracji nie stanowią natomiast naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł jak w sentencji. ar