II SA/Łd 859/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu pierwotnego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. Nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz B. S. i M. S. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] r., nr [...], nakazującą: 1) właścicielom działki nr 74 i 72/1 przywrócenie do stanu pierwotnego gruntu na działce nr 74 w celu uregulowania stosunków wodnych na działce nr 93 poprzez wyprofilowanie niwelety drogi (obniżenie o 0,5 m w miejscu obniżenia naturalnego ukształtowania terenu poprzez wybranie i wywiezienie materiału użytego do utwardzenia drogi tj. dostosowanie do istniejącej rzędnej terenu w tym miejscu wynoszącej 191,2 m n.p.m), tak aby odtworzyć pierwotny spływ wód opadowych z działki 93 wraz z odtworzeniem rowu w jego pierwotnym śladzie (od rzędnej 191,07 n.p.m. do rzędnej 190,46 m n.p.m) zlokalizowanego na działce nr 74, tak aby było możliwe odprowadzenie całości wód przepływających z działki nr 93; 2) właścicielom działki nr 72/1 przywrócenie do stanu pierwotnego gruntu na działce nr 72/1 w celu uregulowania stosunków wodnych na działce nr 73 poprzez dostosowanie niwelety działki nr 72/1 w obszarze nawiezionej ziemi do niwelety działki sąsiedniej oznaczonej nr 73 (tj. do rzędnych 191,75 m n.p.m i 191,84 m n.p.m, czyli usunięcie warstwy gruntu o grubości 11-13 cm) poprzez wybranie i wywiezienie nawiezionej ziemi poza obszar spływu wód w celu przywrócenia w tym obszarze wcześniejszych spadków terenu i tym samym odtworzenia pierwotnego spływu wód opadowych. Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji B. i M. S. podnieśli, że Wójt nakazuje im rozbierać jedyną dojazdową drogę do posesji, gdzie rozbiórka drogi wiąże się z zatrzymaniem funkcjonowania gospodarstwa i problemami związanymi z dojazdem do posesji - zostaną całkowicie odcięci od komunikacji. Wskazali, że kupując działkę w roku 2015 r. nie zastali na niej żadnego rowu ani śladu po jakimkolwiek rowie. Dodali, że od dwóch lat piszą do Urzędu Gminy K. pisma, w których wskazują, że całą szerokością działki jest zasypany rów od strony Pana L. oraz przepust do stawu, ale nikt w tym kierunku nie poczynił żadnych kroków. W ocenie odwołujących nawiezienie ziemi było tylko od 2 do 6 cm. Kolegium wskazało dalej, że odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożył także M.L., zarzucając jej jednocześnie nie wskazanie terminu wykonania decyzji. Jego zdaniem sformułowanie zawarte w decyzji dotyczące usunięcia warstwy gruntu o grubości 11-13 cm w odniesieniu do działki nr 72/1 jest nieprawdą, gdyż biegły nie ma uprawnień do dokonywania pomiarów. Wnosi o określenie czasowe wykonania skarżonej decyzji, a w stosunku do działki nr 72/1 pozostawienie sformułowania - dostosowanie niwelety działki do działki 73. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) – zwaną dalej: "p.w.". Dalej organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest, czy B. i M. S. naruszyli stosunki wodne, a tym samym, czy przyczynili się do zalewania działki sąsiedniej należącej do M. L. Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawach dotyczących oceny zmiany stosunków wodnych wielokrotnie wymagane są wiadomości specjalne oraz odpowiednia wiedza z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. Regułą jest, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie organ I instancji powołał biegłego - dr inż. J.K. Sporządzając opinię z sierpnia 2019 r. biegły w szczególności dokonał wizji w terenie, wykonał odwierty w celu oceny warunków gruntowo - wodnych. Biegły stwierdził w szczególności, że w wyniku podniesienia terenu i wykonania drogi dojazdowej na działkach 72/1 i 74 w momentach intensywnych opadów deszczu wody spływające z działek 73 i 93 zatrzymują się przy podniesionej drodze dojazdowej na działce 72/1 i okresowo stagnują wzdłuż drogi na działce 93. Na działce 72/1 zlikwidowano rów, którym odprowadzane były wody ze zlewni do rowu. Biegły uznał, że nawiezienie ziemi z rowu i podwyższenie terenu działki 72/1 spowodowało zablokowanie dalszego przepływu wód opadowych pochodzących ze zlewni w stronę działki 72/1. Woda, która wcześniej w większości spływała na działkę nr 72/1 obecnie zalega na działce nr 73 znacznie zwiększając zalewany obszar. Zdaniem biegłego wykonanie i podniesienie drogi dojazdowej na działce 72/1 i 74 spowodowało zmianę stosunków wodnych na działce sąsiedniej nr 93. Jednocześnie biegły wskazał na sposób, w jaki można uregulować stosunki wodne w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze treść powyższej opinii, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Kolegium uznało, że zaistniała podstawa do zastosowania sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Odnosząc się do znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego organ II instancji stwierdził, że ma ona walor dokumentu, mającego istotne znaczenie na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium w specjalistycznej opinii z 2019 r. wykazano w sposób niewątpliwy istnienie związku przyczynowo - skutkowego, zachodzącego pomiędzy podniesieniem terenu na działce nr 74, 72/1 a zalewaniem działki M. L. Opinia ta jest wyczerpująca, zawiera klarowne, jednoznaczne wnioski, jak też szczegółowe przesłanki, z których wnioski te wywiedziono. Biegły dokonał określonych w opinii ustaleń, przeprowadził badania na przedmiotowych gruntach, dokonał stosownych badań i analiz. Osoba sporządzająca opinię to hydrogeolog, a więc osoba mająca specjalistyczną wiedzę, jak też stosowne uprawnienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że o ile w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontropinii we własnym zakresie i przedłożenia jej jako dowodu w sprawie. Dowodu takiego nie przedstawiono. Ponadto, jeżeli B. i M. S. twierdzą, że M.L. poprzez swoje działania naruszył stosunki wodne ze szkodą dla ich gruntu, mogą złożyć stosowne pismo do Wójta Gminy K., które będzie podstawą do przeprowadzenia stosownego, odrębnego od niniejszego, postępowania. Odnośnie zarzutów M. L. organ odwoławczy wskazał, że z przepisów ustawy, mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie nie wynika uprawnienie dla organu do określenia terminu wykonania prac mających na celu przywrócenie stosunków wodnych. Resumując Kolegium stwierdziło, że decyzja podjęta przez organ I instancji jest zasadna. Przesłanką wystarczającą do wdrożenia omawianych w niniejszej decyzji instrumentów jest wyłącznie stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy działaniami właściciela danego gruntu a wystąpieniem niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. W niniejszej sprawie dowiedziono istnienie takiego związku. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyli B. i M. S. zarzucając: 1. naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie następujących przepisów: a) art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ l instancji zostały dokonane prawidłowo, podczas gdy nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z zeznań świadków i przesłuchania stron, co doprowadziło do całkowitego pominięcia w ustaleniach faktycznych czynności dokonywanych przez M.L. w obrębie działek nr 93 i 73, spełniających przesłanki naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla działek leżących poniżej, tj. działek nr 74 i 72/2; b) art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania strony do władzy publicznej oraz brak należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych poprzez całkowite zignorowanie pism B. i M. małżonków S. kierowanych do Urzędu Gminy w K., m.in. z: 29 marca 2017 r.1 grudnia 2017 r. oraz z 20 lipca 2019 r.,wskazujących na czynności dokonywane przez M.L. w obrębie działek nr 93 i 73, spełniające przesłanki naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla działek leżących poniżej, tj. działek nr 74 i 72/2, w tym m.in. na: zasypanie przez uczestnika postępowania rowów prowadzących wzdłuż granicy działek 93 i 73 z działkami należącymi do wsi T., oraz rowu oddzielającego działkę 93 od drogi T. - S., odprowadzających wodę opadową z wyżej położonych działek w kierunku drogi publicznej; c) art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w toczącym się postępowaniu właścicielowi działki nr 74, pomimo poinformowania przez skarżących Gminy K. o zbyciu przedmiotowej nieruchomości 30 maja 2019 r. ( księga wieczysta nr [...]); d) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej na potrzeby postępowania przez biegłego hydrogeologa dr inż. J.K., przyjmując, że jest ona wyczerpująca, zawiera klarowne i jednoznaczne wnioski, a także posiada walor dokumentu mającego istotne znaczenie na wynik podjętego rozstrzygnięcia, podczas gdy opinia dotknięta jest szeregiem wad opisanych szczegółowo w pkt 1-6 uzasadnienia niniejszej skargi, oparto ją na błędnych i jednostronnych wnioskach, bez wszechstronnej oceny przyczyny zmiany stanu wód na gruncie; e) art. 84 k.p.a. poprzez wskazanie, że kwestionowanie opinii biegłego wydanej w toczącym się postępowaniu administracyjnym powinno polegać na zleceniu przez strony postępowania kontropinii we własnym zakresie oraz przedłożeniu tej kontropinii jako dowodu w sprawie, nie zaś na złożeniu zastrzeżeń do opinii biegłego powołanego przez organ administracji, czy też złożeniu wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, podczas gdy ewentualna kontropinia pozbawiona jest waloru bezstronności i nie powinna być kwalifikowana jako dowód z opinii niezależnego biegłego, powołanego przez organ administracji, który powinien przy jej formułowaniu zachowywać pełną samodzielność i nie ulegać wpływom którejkolwiek ze stron; f) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez braki formalne decyzji poprzez brak prawidłowego oznaczenia strony bądź stron postępowania - wskazanie stron postępowania i ich miejsc zamieszkania powinno nastąpić przed wskazaniem podstawy prawnej w decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z [...] r., znak sprawy: [...], która to decyzja takiego oznaczenia nie zawiera ( zaskarżoną decyzją utrzymano ją w mocy); g) art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do B. i M.S., którym nie przysługuje status strony w odniesieniu do działki nr 74; 2. naruszenie przepisów administracyjnego prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie art. 29 p.w. poprzez zobowiązanie stron do przywrócenia pierwotnego stanu na działkach oznaczonych nr 74 i 72/1, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez skarżących stosunków wodnych na tych gruntach, w szczególności skarżący nie posiadają żadnej wiedzy o istnieniu rowu na działce 74, a więc nie zostały spełnione przesłanki warunkujące nałożenie na nich obowiązków w trybie tego przepisu. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na zachodzenie przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. - zaskarżona decyzja została skierowana do osób nie będących stroną toczącego się postępowania w odniesieniu do działki nr 74; ewentualnie o: 2. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z [...] r., znak sprawy: [...]; a także o: 3. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili swoje zastrzeżenia do sporządzonej na potrzeby postępowania administracyjnego opinii biegłego, który wskazał, że zakres opracowania obejmuje m.in. opis istniejącego stanu wody na gruncie oraz dokumentację fotograficzną obecnej sytuacji na gruncie. Biegły na gruncie był tylko jednorazowo - podczas wizji lokalnej z udziałem stron 23 lipca 2019 r. Zdjęcia nr 2, 4, 5, 6, 7 nie zostały wykonane przez biegłego, zostały biegłemu przekazane podczas wizji lokalnej przez tylko jedną ze stron postępowania - M.L., bez zaznaczenia tego w opinii, która powinna spełniać walor bezstronności. Biegły J.K. nie uwzględnił przy tym w opisie wyjaśnień skarżących, że zdjęcia te zostały wykonane tuż po obfitych opadach deszczu, zaś po kilku godzinach po wykonaniu zdjęć po zastoiskach wodnych nie było już śladu. Biegły nie oglądał nieruchomości po obfitych opadach deszczu, czy też po roztopach; odmówił również przyjęcia i załączenia do dokumentacji zdjęciowej fotografii wykonanych przez skarżących, przedstawiających odmienny stan rzeczy. Co ciekawe zdjęcie nr 4 przedstawia zastoiska wody na działce należącej do skarżących oraz do M.L. sprzed okresu naniesienia ziemi z rowu na powierzchnię działki 72/1 - ze zdjęcia wynika, że okresowe zaleganie wody miało miejsce na nieruchomościach stron niezależnie od czynności wykonanych na działce 72/1 przez skarżących. Należy zaznaczyć, że notatki służbowe pracowników Urzędu Gminy w K. z dni 22 i 23 czerwca 2020 r. oraz przeprowadzona wizja lokalna 22 czerwca 2020 r. potwierdziły, że pomimo obfitych opadów deszczu w dniach poprzedzających (od 19 do 22 czerwca 2020 r. ) na nieruchomościach M.L. nie było zastoisk wodnych. Wobec powyższego można uznać, że dokumentacja fotograficzna załączona do opinii oraz sama opinia nie odzwierciedlają rzeczywistej sytuacji na gruncie. Pod drugie skarżący podnieśli, że wizja lokalna na gruncie z udziałem biegłego została przeprowadzona 23 lipca 2019 r., przed żniwami. Na działce 72/1 rosło wówczas zboże o wysokości ok. 1 m. Zdaniem skarżących w takim okresie nie było możliwe dokonanie wiarygodnej oceny podwyższenia poziomu gruntu działki 72/1 w odniesieniu do działki 73, ani stopnia tego podwyższenia. Uwag w tym zakresie zgłoszonych przez B. i M. małżonków S.biegły również nie wziął pod uwagę. Następnie skarżący wskazali, że biegły nie udokumentował w sposób należyty miejsca oraz celu wykonanych przez siebie odwiertów, ani nie uzasadnił wyboru miejsc tych odwiertów. Biegły na stronie 6 opinii wskazuje na wykonanie 2 odwiertów, oznaczając je nr O-1 oraz O-2. Wskazuje, że pierwszy odwiert został wykonany na działce 72/4, której nie dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Z opinii wynika, że drugi odwiert (O-2) został wykonany na działce 72/1, w drodze dojazdowej na granicy z działką 93. Na żadnej z map stanowiących załączniki do wydanej opinii biegły dr inż. J.K. nie zaznaczył jednak miejsca wykonanych przez siebie otworów badawczych. Skarżący kwestionują, aby drugi odwiert został wykonany w drodze dojazdowej do siedliska, a więc na terenie, gdzie była ona podwyższana. W takim wypadku wynik odwiertu powinien wykazać nawiezione przez B. i M. małżonków S. podłoże, w tym warstwy żwiru, gruzu i kamienia polnego. Prawdopodobnie z uwagi na skład nawiezionego podłoża wykonanie odwiertu w tym miejscu nie było w ogóle możliwe. Biegły nie przedstawił, jaki był cel badania podłoża w wybranych przez niego miejscach, a także jaki wpływ mają wyniki wykonanych przez niego odwiertów na wydaną opinię. Zaskakujące jest to, dlaczego biegły nie wykonał odpowiednich odwiertów badawczych na gruntach M.L., tak aby dokonać stosownego porównania. Z wydanej opinii nie wynika również, czy wykonana przez skarżących droga dojazdowa do siedliska zapewnia przepuszczalność wód opadowych, a to przede wszystkim powinno być celem opinii, nie zaś inne okoliczności. Według skarżących biegły wskazuje w opinii (str. 7), że na działce 72/1 został zlikwidowany rów R1, którym odprowadzane były wody ze zlewni A do rowu R2. Przebieg rowów ma zdaniem biegłego dokumentować mapa ewidencyjna, stanowiąca załącznik nr 1 do opinii. Skarżącym została udostępniona kopia opinii biegłego nie zawierająca załącznika nr 1. Na prośbę B. i M.S., złożoną do Urzędu Gminy K. po otrzymaniu zaskarżonej decyzji, została im udostępniona mapa zasadnicza uwidaczniająca przebieg rowów, jednak bez oznaczenia ich nr R1 i R2. Na podstawie tej mapy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy rów przebiegający w linii północ - południe przebiega przez działkę 74. czy też wzdłuż granicy działek 74 i 72/1. W chwili nabycia przez skarżących nieruchomości takiego rowu na tej działce, czy też na granicy działek nie było. Nie pamiętają oni również takiego rowu z wcześniejszego okresu - sprzed nabycia prawa własności. Skarżący podnieśli, że zdaniem biegłego nasadzenia drzew owocowych na działce nr 73 równolegle do granicy z działką nr 72/1 oraz sposób użytkowania działki nr 73 nie wpływają w sposób znaczący na zmianę stosunków wodnych (str. 10 opinii). Według skarżących są to okoliczności, które mają podstawowe znaczenie dla zalegania wody na działce nr 73. Skarżący stwierdzili, że biegły dr inż. J.K. w wydanej przez siebie opinii dwukrotnie formułuje stanowisko prawne, wskazując na podstawie art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), że w wyniku podniesienia terenu i wykonania drogi dojazdowej na działkach 72/1 i 74 nastąpiła zmiana stanu wody ze szkodą na działce nr 93, oraz że w wyniku nawiezienia ziemi na granicy działek nr 72/1 i 73 i lokalnego podniesienia terenu wzdłuż drogi na działce 72/1 nastąpiła zmiana stanu wody ze szkodą na działce nr 73. Opinia biegłego nie powinna dotyczyć stanu prawnego. Sugerowanie przez biegłego sposobu rozstrzygnięcia sprawy należy uznać za niedopuszczalne. Następnie skarżący podnieśli, że biegły zaproponował uregulowanie stosunków wodnych na działce nr 93 poprzez: - odpowiednie wyprofilowanie niwelety drogi na działce 72/1, tak aby odtworzyć pierwotny spływ wód opadowych z działki nr 93 na działkę 72/1, wskazując, że w tym celu zaleca się obniżenie niwelety drogi o 0,5 m w obszarze elipsy nr 1, przywracając w tym celu pierwotne rzędne terenu, a pozostały odcinek należy odpowiednio wyprofilować; - ewentualnie (rozwiązanie alternatywne) - wykonanie przepustu w najniższym punkcie pod drogą dojazdową w obszarze elipsy nr 1, a następnie odtworzenie rowu R1 istniejącego na mapie ewidencyjnej, tak aby było możliwe odprowadzenie w całości wód opadowych z działki 93 na działkę 72/1 ( strona 7 i 8 opinii). Biegły zaproponował uregulowanie stosunków wodnych na działce nr 73 poprzez dostosowanie niwelety działki nr 72/1 w obszarze nawiezionej ziemi do niwelety działki nr 73 poprzez wybranie i wywiezienie nawiezionej ziemi poza obszar spływu wód i przywrócenie w tym obszarze na działce 72/1 wcześniejszych spadków terenu, tak aby odtworzyć pierwotny spływ wód opadowych poprzez odpowiednie rozplantowanie ziemi. Zdaniem skarżących zaskakujące jest to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję wójta Gminy K. nr [...] z [...] r., w której w pkt 1 nałożono nadmierne obowiązki na strony postępowania, niezgodnie z opinią biegłego, stanowiące połączenie proponowanego przez biegłego rozwiązania, tj. obniżenia niwelety drogi o 0,5 m oraz rozwiązania alternatywnego, tj. odtworzenia rowu zlokalizowanego na działce nr 74. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wyjaśniło, że o fakcie sprzedaży nieruchomości nr 74 dowiedziało się dopiero wraz z otrzymaniem odpowiedzi na skargę. Jednocześnie z uwagi na fakt, że w sprawie występują osoby o sprzecznych interesach, które wniosły odwołania od decyzji organu I instancji, brak było możliwości zastosowania art. 54 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.". Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w skardze organ odwoławczy podkreślił, że w znajdująca się w sprawy opinia biegłego ma walor dokumentu, mającego istotne znaczenie na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium w specjalistycznej opinii z 2019 r. wykazano w sposób niewątpliwy istnienie związku przyczynowo - skutkowego, zachodzącego pomiędzy podniesieniem terenu na działce nr 74, 72/1 a zalewaniem działki M. L. Opinia ta jest wyczerpująca, zawiera klarowne, jednoznaczne wnioski, jak też szczegółowe przesłanki, z których wnioski te wywiedziono. Biegły dokonał określonych w opinii ustaleń, przeprowadził badania na przedmiotowych gruntach, dokonał stosownych badań i analiz. Osoba sporządzająca opinię to hydrogeolog, a więc osoba mająca specjalistyczną wiedzę, jak też stosowne uprawnienia. Dodać również trzeba, że negowanie ustaleń biegłego można dokonać poprzez złożenie stosownej kontropinii, którą co do zasady, strona powinna zlecić we własnym zakresie. W toku postępowania do Sądu wpłynęła informacja o śmierci uczestnika postępowania M. L. W związku z powyższym na rozprawie 20 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne, a następnie podjąć je z udziałem następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono zasad postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Innymi słowy istotą kontroli przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym adekwatnie do wymogów kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu tego rodzaju naruszeń prawa, które uzasadniałoby jego uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.). Istota sporu sprowadzała się natomiast do ustalenia, czy na działkach należących do skarżących – B.S. i M.S. - dokonano zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich należących do uczestnika postępowania – M. L. (obecnie jego następców prawnych). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o unormowanie art. 29 ust. 3 p.w. zmierza do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Pamiętać jednak należy, że sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ nałożył obowiązki wynikające z powołanego wyżej przepisu, bowiem potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy. Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości, a więc dopiero zaistnienie wszystkich określonych w art. 29 ust. 3 p.w. przesłanek stwarza po stronie organu obowiązek wydania nakazu, o którym mowa w tym przepisie. W przeciwnym razie, tj. gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, iż brak jest związku przyczynowo-skutkowego między zmianą stosunków wodnych a powstaniem szkody na gruntach sąsiednich, należy wydać decyzję odmowną. Jak wynika z powyższego warunkiem wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie albo wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom jest wykazanie, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W związku z tym adresatem obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 3 p.w. może być tylko i wyłącznie właściciel gruntu, na którym nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie. Natomiast nałożenie wykonania określonych obowiązków, wynikających z powołanego wyżej przepisu, na osobę, która co prawda doprowadziła do takiej zmiany, ale w chwili wydawania decyzji nie jest już właścicielem nieruchomości stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 288/18; WSA w Krakowie z 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 418/14; WSA w Lublinie z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 622/13 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze za zasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut, że obowiązki określone w pkt 1 decyzji organu I instancji w zakresie działki nr 74 zostały skierowane do podmiotów niebędących jej właścicielami. Jak wynika bowiem z załączonego do skargi wydruku księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr 74 od 30 maja 2019 r. jest W. S. Co prawda w samym rozstrzygnięciu organ nie wskazał z imienia i nazwiska osób zobowiązanych do przywrócenia do stanu pierwotnego gruntu na działce nr 74, ale nie ulega żadnej wątpliwości, że decyzja została skierowana do B. i M.S. W ocenie Sądu nie mają żądnego znaczenia argumenty Kolegium, że o fakcie zmiany właściciela działki nr 74 organ dowiedział się dopiero ze skargi. Co prawda rację należy przyznać organowi II instancji, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących w aktach sprawy nie ma żadnej informacji o zbyciu działki nr 74 przez skarżących w toku postępowania administracyjnego. Pomimo ustania uprawnień właścicielskich z dniem 30 maja 2019 r. M.S. nadal występował w sprawie jako właściciel tej działki, np. brał udział w czynnościach dowodowych z udziałem biegłego (protokół oględzin z 23 lipca 2019 r.), podczas których nie poinformował o zaistniałych zmianach własnościowych. Również w uwagach do tego protokołu skarżący nie wspomnieli o fakcie zbycia działki nr 74 (pismo z 29 lipca 2019 r.). Nie uczynili tego także w zastrzeżeniach do opinii biegłego (pisma z września i października 2019 r.). Niemniej jednak o zmianie właściciela gruntu będącego przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych organ powinien wiedzieć z urzędu, bowiem organ otrzymuje odpis aktu notarialnego o zbyciu nieruchomości położonej na obszarze gminy. Również z urzędu organ dokonuje określonych czynności, chociażby w celu określenia podatku od nieruchomości dla nowego nabywcy. Pamiętać należy, że obowiązek organu polegający na podejmowaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy trwa przez całe postępowanie. Dopiero po dokonaniu wyczerpujących ustaleń organ może przystąpić do wydania decyzji. Tymczasem organ I instancji prowadził postępowanie z udziałem byłych już właścicieli nieruchomości, pozbawiając udziału aktualnego właściciela działki. Zaniedbania organu w zakresie dokładnego wskazania adresata obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 p.w. dyskwalifikują zapadłe w tym przedmiocie rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 418/09 – orzeczenie dostępne w CBOSA). Pomimo tego, że wskazane wyżej okoliczności stanowią już wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wyjaśnić należy, że zastrzeżenia Sądu budzi także stanowisko zajęte w sprawie przez samego biegłego. Przechodząc do tej części wyjaśnić należy, że sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 p.w. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 286/18 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym miejscu podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega bowiem ocenie jak każdy inny dowód. Ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Tego rodzaju opinie niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny, ale tylko pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia uzupełnienia opinii o dodatkowe jego wyjaśnienia. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na wynik postępowania, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. Sama opinia biegłego podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który musi być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii biegłego i pełnego zebrania materiału dowodowego organ może dokonać ustaleń i ocen niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Jak wynika z powyższego opinia biegłego jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Ocena wartości dowodowej tego rodzaju dokumentów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Zakwestionowanie opinii biegłego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy jej sporządzaniu doszło do naruszenia prawa albo opinia zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jej walory dowodowe. Jak wynika z akt sprawy biegły w swojej opinii wskazał, że "posadzenie drzew na działce nr 73, równolegle do granicy z działką nr 72/1 oraz sposób użytkowania działki nr 73 nie wpływa w sposób znaczący na zmianę stosunków wodnych, powstałych w wyniku nawiezienia ziemi na działce nr 72/1 przy granicy z działką nr 73 w obszarze zlewni B." (str. 10 opinii). Jednak na skutek zastrzeżeń do tej opinii wniesionych przez M. L. – właściciela działki nr 73 i 93, w piśmie z 5 października 2019 r. biegły stwierdził, że "sposób posadzenia drzew owocowych i użytkowania działki nr 73 może powodować zwiększony dopływ wody w rejonie obszaru nr 2 (za. 4). Przez co mogły zostać zmienione w tym obszarze stosunki wodne również przez pana M.L.". Natomiast w kolejnym ustosunkowaniu się do zastrzeżeń stron postępowania do opinii (z 13 listopada 2019 r.) biegły nie tylko podtrzymał stanowisko, że zagospodarowanie terenu przez właściciela działki nr 73 przed nawiezieniem ziemi na działkę nr 72/1 również zakłócało stosunki wodne na działce nr 72/1, a na dodatek wskazał, że "Samo dostosowanie niwelety działki nr 72 do działki nr 73 spowoduje, że przywrócone zostaną warunki przed podniesieniem działki, wobec czego Pan L. będzie wtedy zakłócał stosunki wodne u państwa S. i w przypadku gdyby państwo S. złożyli wniosek do gminy o zakłócenie stosunków wodnych przez sąsiada Pan L. powinien na swój koszt przywrócić swój teren do stanu pierwotnego lub wykonać legalne urządzenia wodne zapobiegające szkodom". Biegły dodał, że w celu uniknięcia dalszych sporów zamiast zalecenia z opinii o dostosowaniu niwelety w obszarze nawiezionej ziemi do niwelety działki sąsiedniej nr 73, należałoby jednak wykonać rów odprowadzający wodę z działki nr 73 biegnący przez działkę nr 72/1 do rowu nr R4, a koszt tej inwestycji powinny ponieść obie strony postępowania. Powyższe oznacza, że początkowo biegły uznał, że za zakłócenia stosunków wodnych na działce nr 73 odpowiadają wyłącznie właściciele działki nr 72/1, jednak im bardziej M. L. kwestionował twierdzenia zawarte w opinii tym bardziej biegły skłaniał się do przekonania, że to obie skonfliktowane ze sobą strony postępowania winne są spowodowania negatywnych zmian wodnogruntowych. Tymczasem, jak już zostało to wyżej wskazane stanowisko biegłego powinno być stanowcze i jednoznacznie wskazywać, że określone działania właściciela nieruchomości spowodowały zakłócenie stosunków wodnych ze szkodą na gruntach sąsiednich. Natomiast brak takiego jednoznacznego stanowiska może powodować u organu administracji trudności w prawidłowym określeniu zarówno obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 p.w., jak i adresatach tych obowiązków. Ponadto w ocenie Sądu rozstrzyganie spraw w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych powinno zmierzać do definitywnego rozwiązania problemów związanych ze zmianą stanu wody na gruncie tak, aby wykluczyć sytuację, w której przywrócenie stanu poprzedniego przez jedną ze stron postępowania skutkowałoby powstawaniem szkód z uwagi na naruszenie stosunków wodnych przez inną stronę. Dlatego ustawodawca przewidział w art. 29 ust. 3 p.w., że odwrócenie negatywnych skutków zmiany wód na gruncie może nastąpić również przez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak wynika natomiast ze stanowiska biegłego, w niniejszej sprawie problem występujących szkodliwych zmian w zakresie stosunków wodnych można rozwiązać nakładając określone obowiązki na wszystkie strony postępowania. Podkreślić należy, że również skarżący zwrócili się do organu I instancji w toku postępowania administracyjnego o podjęcie interwencji w sprawie zmiany stanu wód opadowych przez M.L., co miało negatywny wpływ na stan ich gruntów (pismo z 29 marca 2017 r.). Potwierdza to również stanowisko biegłego. W związku z tym organ powinien określić obowiązki, o których mowa w art. 29 ust. 3 p.w. w taki sposób, aby kompleksowo rozwiązać problem wynikający ze zmianą stosunków wodnych na gruntach wszystkich skonfliktowanych stron postępowania. W wyroku z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1349/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że: "Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 p.w. powinno dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Jeśli nakazane w osnowie decyzji obowiązki zostały sformułowane dokładnie tak, jak określił je w swojej opinii biegły, a w sposób uniemożliwiający ich prawidłowe wykonanie, wówczas organ winien określić je samodzielnie tak, by były one dla adresatów czytelne, a w razie wątpliwości organ winien zwrócić się do biegłego o wyjaśnienie niejasnych kwestii i nieprecyzyjnych powinności." – orzeczenie dostępne w CBOSA. Zatem wbrew twierdzeniu skarżących organ ma pewien wpływ na określenie obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 p.w. Odnosząc się natomiast do zarzutów skierowanych pod adresem opinii biegłego wskazać należy, że będą one mogły zostać ocenione dopiero po zajęciu przez biegłego jednoznacznego stanowiska w zakresie ustalenia przyczyn naruszenia stosunków wodnych na gruncie, ich szkodliwości na grunty sąsiednie oraz adresatów obowiązków, o którym mowa w art. 29 ust. 3 p.w. Dodać w tym miejscu należy, że wobec zmian własnościowych na działce nr 72/1 organ administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinien umożliwić nowemu właścicielowi zarówno zapoznanie się z opinią biegłego, jak zgłoszenia do niej zastrzeżeń. Z kolei biegły będzie zobowiązany do ustosunkowania się do zgłoszonych uwag wszystkich stron postępowania. Na marginesie wskazać jedynie wypada, że biegły opracował swoją opinię nie tylko na podstawie dokumentacji fotograficznej, ale także na podstawie dostępnych badań i materiałów z toczącego się postępowania oraz na podstawie materiałów archiwalnych, aktualnych map dokumentacyjnych i geodezyjnych, a całość prac została poprzedzona wizją w terenie (wyjaśnienia w piśmie biegłego z 5 października 2019 r.). W powołanym wyżej piśmie biegły wyjaśnił również kwestie związane z wykonaniem otworu badawczego O-2. W związku z tym, jeżeli skarżący kwestionują prawidłowość wykonanych badań jak również fachowość sporządzonej opinii, to jak słusznie podniosło Kolegium, powinni przedstawić odpowiednią kontropinię sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Są to bowiem zagadnienia odnoszące się do wiedzy specjalistycznej, w którą organ nie może ingerować. Inicjatywa dowodowa w tym zakresie należy jednak do stron postępowania, a więc organ nie miał obowiązku informowania skarżących o możliwości przedstawienia kontropinii. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 28 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 p.w., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi (300 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności ustalić prawidłowo krąg stron postępowania, a następnie w oparciu o całokształt sprawy, w tym stanowisko biegłego, wyda rozstrzygnięcie uwzględniające konieczność zastosowania środków, o których mowa w art. 29 ust. 3 p.w. w sposób pozwalający na rozwiązać problem wynikający ze zmianą stosunków wodnych na gruntach wszystkich skonfliktowanych stron postępowania. dc