II SA/Łd 860/03

Dnia 22 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2005 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 136 ust. l pkt l i 2, art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Starosta Ł. cofnął bez odszkodowania J. K. pozwolenie wodnoprawne z dnia [...], znak: OS [...] wydane przez Wojewodę S. na piętrzenie wód na rzece Grabi i kanale ulgi dla potrzeb MEW w B.. Jednocześnie Starosta Ł. zobowiązał stronę do przedłożenia i uzgodnienia z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Oddział w S. w terminie do dnia 30 maja 2003r. przedmiaru robót polegających na: odmuleniu koryta rzeki Grabi w km 11 + 260 – 13 + 960, udrożnieniu koryta rzeki w km 11 + 260 – 13 + 960 i młynówki poprzez usunięciu powalonych drzew, zakończeniu napraw skarp rzeki przy jazie bocznym, zabudowaniu wyrwy na lewej grobli przy jazie młyńskim, naprawie drogi dojazdowej do jazu bocznego oraz wykonania w/w robót w terminie do dnia 30 listopada 2003r. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda Ł. uchylił decyzję Starosty Ł. z dnia [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc w uzasadnieniu, iż przedmiotowa decyzja została wydana poprawnie, jednakże Starosta Ł. winien skorzystać z przysługującego mu prawa i nałożyć na J. K. obowiązek usunięcia negatywnych skutków powstałych w wyniku nieprawidłowej, niezgodnej z pozwoleniem wodnoprawnym eksploatacji MEW. Starosta Ł. wskazał także, że z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., Oddział w S. z dnia [...] wynika, iż z uwagi na wysoki stan wód rzeki Grabi, spowodowany piętrzeniem wody przez J. K. ponad stan ustalony w decyzji, nie było możliwości określenia stanu koryta. Natomiast w piśmie, które wpłynęło do Starosty Ł. w dniu 13 stycznia 2003r. określono rodzaj i zakres szkód. Powyższe uwagi poprzedzone były przeglądem terenowym, podczas którego stwierdzono, iż trwałe znaki są oznaczone błędnie, swobodny przepływ wód jest utrudniony przez przewrócone drzewa, co doprowadziło do uszkodzeń skarpy rzeki. W odwołaniu J. K. stwierdził, że nałożone zobowiązania są bezpodstawne, gdyż przeglądu terenowego na rzece Grabi w zakresie cofki dokonano bez jego udziału, nie informując go o tym, w wyniku czego pozbawiony został możliwości złożenia jakichkolwiek wyjaśnień na postawione ponownie zarzuty. Szkody, na które powołał się Starosta Ł. uzasadniając w/w decyzję o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego nie zostały spowodowane przez niego, ponieważ już na dzień wydania pozwolenia wodnoprawnego rzeka na odcinku cofki nie była w stanie idealnym, a z uwagi na nie doinwestowanie, wręcz fatalnym, o czym wiedział na pewno Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Z tego względu zdaniem J. K., przenoszenie na niego całkowitego kosztu usuwania niezawinionych szkód rzeki w odcinku cofki i na C jest niesprawiedliwe. Roboty budowlane związane z uruchomieniem MEW kosztują go obecnie około 80.000 zł, zaś dokumentacja około 15.000 zł. Wykonane przez odwołującego się roboty przy jazie bocznym i młyńskim poprawiły istotnie stan rzeki na tym odcinku, gdyż wiele rzeczy było zniszczonych i wymagało napraw lub wykonania na nowo. J. K. podniósł także, że Starostwo Powiatowe w Ł. pisemnie i telefonicznie zmuszało go do całkowitego zamykania okien jazu bocznego w czasie wysokiej wody, ażeby nie występowała z brzegów kanału ulgowego, który biegnie przez nieużytki i jest bardzo mocno zamulony piaskiem od wielu lat. W tej sytuacji, zmuszany był do przepuszczania wysokiej wody przez kanał ulgowy na jaz młyński, co powodowało znaczne straty w postaci niszczenia brzegów kanału młyńskiego, podmywaniu drzew, powstawaniu wyrw przy jazie bocznym i młyńskim. Jednocześnie nie pozwolono mu na przepuszczenie wody przez jaz boczny, który jak wszystkie urządzenia piętrzące w czasie wysokiej wody powinien być otwarty i tego powodu powstały szkody, które określił ponownie Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Zdaniem J. K., w czasie wody powodziowej wszystkie urządzenia piętrzące powinny być otwarte, jednakże zmuszany był przez Starostwo do zamykania jazu bocznego i stąd bierze się wyższa rzędna piętrzenia i szkody na jazie bocznym i linii brzegowej. W przypadku otwarcia całkowitego jazu bocznego żadne szkody by nie występowały ani wyższe rzędne piętrzenia, gdyż dla turbiny wysoka woda jest niepożądana. W tej sytuacji, winę za powstałe szkody ponosi w dużej części Starostwo, które swoim działaniem nie zabezpiecza interesów inwestora MEW. Strona podniosła także, że posiada kompletne pozwolenie wodnoprawne z 1946r. dla młyna A . jazu, które obowiązywało poprzednio, gdzie warunki piętrzenia są zupełnie inne – rzędna piętrzenia jest o 50 cm wyższa. Zdaniem J. K., pozwolenie wodnoprawne zostało źle wydane, gdyż wynika z niego, iż dla przepuszczenia wody przez jaz młyński, gdzie znajdowała się turbina należałoby rozebrać połowę jazu, tj. część roboczą na szerokości około 4 mb. Z rzędnej tej wynika również, iż woda na jazie przelewa się 8 cm po jego istniejącej płycie co jest absurdem, gdyż jaz jest prawie 100 letni i od 1914r. do 1986r., czyli przez ponad 70 lat pracowała tu turbina Francisa taka sama jak jest obecnie. J. K. podniósł także, iż nie będąc fachowcem w tej dziedzinie na początku nie był tego świadomy. Obecna rzędna natomiast jednoznacznie wskazuje, iż woda praktycznie nie może przelewać się po płycie jazu, co nie zostało uwzględnione przy wydawaniu pozwolenia wodno – prawnego. Odnośnie kanału ulgowego strona podała, że jest całkowicie zamulony od bardzo wielu lat i nie przepuszcza wielkiej wody, a woda rozlewa się po nieużytkach, zaś w dolnej wodzie za MEW w dół rzeki na odcinku 300 m, leży w korycie rzeki około 30 do 40 drzew, których właściciel rzeki nie może wyjąć z powodu brak środków finansowych w swoim budżecie. Ponadto, zdaniem J. K., uruchomienie MEW w tym miejscu ucywilizuje okolicę i rzekę, będzie elementem ekologii na terenie Parku Krajobrazowego Dorzecza Warty i Widawki, poprawi znacznie stan urządzeń piętrzących warunki ochrony przeciwpowodziowej, gdyż urządzenia i budowle były w większości zdewastowane i niekompletne, a od 1986r. nieczynne. Młyn A z 1865r. jest największym zachowanym obiektem młyńskim na rzece Grabi i jednocześnie zabytkiem techniki, stanowiącym atrakcję turystyczną a dobudowana turbinownia dodała całemu obiektowi blasku i przywróciła pierwotny wygląd co potwierdza pisemna opinia wydana przez Starostwo przed rozprawą wodnoprawną. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w umowie z dnia 30 listopada 1998r. zawartej pomiędzy B w S. a J. K., zobowiązał się on dobrowolnie do utrzymywania i eksploatacji jazu bocznego rzeki Grabi w miejscowości B. i rzeki w granicach cofki, tj. 2700 m powyżej jazu bocznego. Zgodnie z w/w umową użytkownik zobowiązał się także do 30 % partycypacji w kosztach robót niezbędnych dla utrzymania drożności koryta i stabilności skarp. Zdaniem Wojewody [...] z powyższego wynika, że stronie znany był faktyczny stan rzeki zarówno w dacie otrzymania pozwolenia wodnoprawnego, jak i w dniu podpisywania wskazanej umowy. W pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...], znak: [...] wydanym przez Wojewodę [...], użytkownik zobowiązany został do respektowania zaleceń komitetu przeciwpowodziowego, tj. właściwego terenowo Starosty, w czasie przepływu wód katastrofalnych i z tego względu, zdaniem Wojewody [...], bezzasadny jest zarzut spowodowania przez Starostwo Powiatowe w Ł. w wyniku zmuszania strony do zamykania całkowicie jazu bocznego, szkód na przedmiotowym odcinku rzeki. Powołana w odwołaniu decyzja – pozwolenie wodnoprawne z 1946r. wraz z wynikającymi z niej rzędnymi piętrzenia nie znajduje się w obiegu prawnym i nie może stanowić dowodu w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu dokonania przeglądu terenowego bez udziału odwołującego się, Wojewoda [...] stwierdził, iż jest on bezzasadny, gdyż został on przeprowadzony przez B w S., który jako strona postępowania przedstawiła swoje stanowisko w sprawie poparte w/w przeglądem. Obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie poprowadzenia dowodu z oględzin spoczywa jedynie na ogranie administracji, nie zaś na stronie postępowania i tylko wówczas, gdy taki dowód może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz pod warunkiem, że dana okoliczność nie została udowodniona. Podczas gdy, w niniejszej sprawie organ uznał, że zebrany materiał dowodowy jest dostateczny i nie ma potrzeby dopuszczania innych dowodów. W konkluzji Wojewoda [...] stwierdził, iż z analizy akt sprawy wynika jednoznacznie, że J. K. nie wywiązywał się warunków pozwolenia wodnoprawnego, tj. przekraczał ustaloną maksymalną rzędną piętrzenia, hamował swobodny przepływ wód katastrofalnych poprzez zamykanie stawideł na kanale ulgowym – C i nie przestrzegał zobowiązań dotyczących usuwania szkód wyrządzonych osobom trzecim w wyniku piętrzenia, wykonywania dodatkowych urządzeń oraz robót zapobiegających szkodom. Na powyższą decyzję J. K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] Dodatkowo skarżący podał, że droga znajdująca się między jazami nie stanowi jego własności i nie korzysta z niej. Korzystają z niej natomiast mieszkańcy wsi oraz w okresie letnim, letnicy kąpiący się w rzece przy jazie bocznym. Pomimo wielokrotnego stawiania barier i znaków zakazu, drogą tą poruszają się samochody, motory a nawet ciągniki i czerpią kruszywo z rzeki (plaży). Drzewa z rzeki – na młynówce i w zakresie cofki były i są na bieżąco usuwane. Rzeka przed wydaniem mu pozwolenia wodnoprawnego była częściowo zamulona, jednak nikt – Skarb Państwa – od 20 – 25 lat nie odmulał jej koryta ani nie czynił innych inwestycji, czy remontów i z tych względów nałożenie na niego tego obowiązku jest krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ). W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sad rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kwestionowaną decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Ł. z dnia [...] Nr [...] cofającej bez odszkodowania J. K. pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] znak: [...] wydane przez Wojewodę S. na piętrzenie wód na rzece Grabi i kanale ulgi dla potrzeb MEW w B.. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że utrzymano w mocy całą zaskarżoną decyzję organu I instancji. Tymczasem decyzja organu I instancji, poza punktem I rozstrzygnięcia, przywołanym w rozstrzygnięciu decyzji organu II instancji, zawiera jeszcze punkty II i III, w których nałożono na skarżącego obowiązek wykonania wyszczególnionych tam robót w określonym terminie. Natomiast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] napisano z kolei, że "(...) rozstrzygniecie organu I instancji tj. cofniecie bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód na rzece Grabi i kanale ulgi dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej w B. wraz z nałożeniem obowiązku usunięcia szkód wyrządzonych w trakcie eksploatacji obiektu, należało utrzymać w mocy". Stwierdzić należy więc, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] uzasadnienie odpowiada co prawda wskazanej podstawie prawnej, ale nie odpowiada rozstrzygnięciu, co kwalifikowane jest w doktrynie jako wadliwość uzasadnienia, a wiec naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. ( por. B.Adamiak/ J.Borkowski Kodeks Postepowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd.C.H.Beck, W-wa 1996, str. 489). Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem przez organ decyzji, powinno zapewniać w myśl art. 7 k.p.a. dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w poszanowaniu praworządności, a zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań stosownie do treści art. 10 § 1 i 81 k.p.a., czego w przedmiotowej sprawie z obrazą wymienionych przepisów nie uczyniono. Analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja i poprzedzająca ją nie zostały poprzedzone wszystkimi wymaganymi przez prawo działaniami. W szczególności po uchyleniu przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] decyzji Starosty Ł. z dnia [...], znak: [...] organ pierwszej instancji zwrócił się do jednej ze stron tj. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. Oddział w S. o wskazanie rodzaju i rozmiaru wyrządzonych szkód w związku z nieprawidłową eksploatacją obiektu MEW w B. oraz określenie zakresu i terminu usunięcia powstałych szkód ( pisma z dnia 10.10.2002r. i 30.12.2002r.). Po uzyskaniu odpowiedzi ( data wpływu 13.01.2003r.) organ I instancji, nie informując skarżącego o powyższym i nie prowadząc żadnego postępowania w tym zakresie, wydał w dniu [...] decyzję w oparciu o stanowisko tylko jednej ze stron, przy pominięciu możliwości wypowiedzenia się drugiej strony, co skarżący słusznie w skardze podnosi. Jak wynika to z materiału dowodowego, w toku postępowania prowadzonego po uchyleniu decyzji Starosty Ł. z dnia [...], skarżącego, z naruszeniem zasady czynnego udziału stron wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., nie informowano o podejmowanych przez organ czynnościach i nie umożliwiono mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem nie uwzględniało ewentualnych dowodów i okoliczności, które mogły by być zgłoszone i wskazane przez skarżącego, gdyby taką możliwość posiadał. W tym stanie rzeczy za dowolne i przedwczesne uznać należy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest dostateczny i nie ma potrzeby dopuszczenia innych dowodów. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) i art. 55 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).