II SA/Łd 862/02

Dnia 5 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi -Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska, p.o. Sędziego WSA: Renata Kubot - Szustowska, , Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] , nr [...] 2. zasądza na rzecz M. S. od Wojewody [...] kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [....] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla T. W. dla budynku gospodarczo - garażowego o kubaturze 99,40 m3, pow. zabudowy 37,50 m2, pow. użytkowej 33,60 m2 na działce o numerze ewid. 162/1 położonej w R. przy ul. A 37 a. W treści uzasadnienia Starosta [...] podał, iż złożony przez inwestora – T. W. projekt budowlany, dowód potwierdzający prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są wystarczające do udzielenia pozwolenia na budowę. W toku postępowania, M. S., właścicielka działki sąsiedniej nie wyraziła zgody na realizację budynku stwierdzając, iż realizacja inwestycji spowoduje dewastację jej budynków i uniemożliwi korzystanie z komina usytuowanego w ścianie jej budynku. Odnosząc się do tego zarzutu organ I instancji uznał, iż lokalizacja budynku przy granicy, w miejscu istniejącego obiektu gospodarczo - garażowego przeznaczonego do rozbiórki i zaprojektowanego jako zblokowanego z istniejącym na sąsiedniej działce budynkiem gospodarczym wynika z faktu, iż działka inwestora ma małą powierzchnię (0,0608 ha), co nie stwarza dowolności w zabudowie. Projektowana tylna ściana budynku grubości 25 cm z izolacją dylatacji nie wpłynie na stan techniczny budynku stanowiącego własność M. S. Lokalizacja budynku w granicy spełnia również wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. podała, iż budowa obiektu naruszy jej interes prawny. Inwestycja nie może być zblokowana z istniejącym budynkiem, który stanowi własność odwołującej się, ponieważ planowane jest usytuowanie obiektu na sztucznie wyniesionym terenie, powstałym przez zasypanie starymi, metalowymi przedmiotami. Fundament obiektu będzie na wysokości dachu budynku odwołującej się przy istniejącym przewodzie kominowym. Obiekt będzie zastawiał 3 okna w budynku mieszkalnym. Teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja jest sztucznie podwyższony poprzez naniesione stare garnki, kotły, wiadra, wózki, itp. Na działce inwestora postawione są już fundamenty, które T. W. miała rozebrać, gdyż stanowiły samowolę budowlaną (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia[...] ). Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie podjęte w sprawie. W motywach swojego stanowiska wywodził, iż załączona do wniosku dokumentacja została opracowana zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projektowany obiekt nie wpłynie na zacienienie okien w budynku mieszkalnym odwołującej się, gdyż odległość między budynkami wynosi ok. 8 m, a inwestycja w najwyższym punkcie ma wysokość 2,9 m. Podniesiona w odwołaniu kwestia samowoli budowlanej wyjaśniona była przy rozpatrywaniu odwołania M. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. W. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego. Sprawa została przekazana zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. Organ ten pismem z dnia 6 listopada 2001 r. (znak: PINB.7353-20/99) poinformował urząd o wykonaniu przez inwestora obowiązku określonego decyzją z dnia [...], a mianowicie rozbiórki samowoli budowlanej. Wobec tych wszystkich okoliczności Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. podała, iż organy pozostają w bezczynności, ponieważ samowola budowlana w postaci sztucznie wzniesionego terenu nadal istnieje. Realizacja inwestycji spowoduje katastrofę budowlaną, gdyż ściany budynku skarżącej, pod naporem nawiezionej masy, uległy popękaniu. Samowola budowlana określona w decyzji z dnia [...] nie została do końca zlikwidowana, bowiem zostały po niej fundamenty i część konstrukcji metalowej. Różnica między poziomem działki inwestora i skarżącej wynosi ok. 3 m plus wysokość budynków. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy T. W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla budynku gospodarczo – garażowego na nieruchomości zlokalizowanej w R. przy ul. A 37 a. Organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powołał się na unormowanie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Pozwolenie na budowę jest jedną z najważniejszych decyzji wydawanych w procesie inwestycyjno – budowlanym. Podstawowym skutkiem wydania pozwolenia na budowę jest upoważnienie inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem unormowania art. 29 i 30, gdzie wymienione zostały sytuacje, w których uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne. Z analizy tych przepisów wynika w sposób bezsporny, iż na realizację inwestycji w postaci wzniesienia budynku gospodarczo – garażowego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę dotyczy, co do zasady, całego zamierzenia inwestycyjnego (art. 33 ust. 1 prawa budowlanego). Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 prawa budowlanego). W decyzji takiej organ, może w razie potrzeby określić: szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, terminy rozbiórki istniejących obiektów nie przewidzianych do dalszego użytkowania i tymczasowych obiektów budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie oraz może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska. W tym zakresie organ stwierdził, iż szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót określa opinia Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w R. Nr [...] datowana na dzień 15 stycznia 2002 r. Organ podał również, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Czynności, które organ administracji architektoniczno – budowlanej musi wykonać w ramach postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę określa treść art. 35 prawa budowlanego. Norma tego przepisu stanowi bowiem, iż organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza: - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; - wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 prawa budowlanego). W razie spełniania określonych wymagań organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 prawa budowlanego). Przepis art. 35 ust. 5 prawa budowlanego wprowadza jednorazowy nakaz odmowy wydania pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Nie jest tym samym możliwe nie tylko rozdzielenie pozwolenia na budowę na obiekt identyczny jak objęty nakazem rozbiórki, ale także na jakikolwiek obiekt budowlany (wymagający pozwolenia na budowę), jeżeli na danym terenie znajduje się obiekt podlegający przymusowej rozbiórce. Przepis ten należy odczytywać jako określający wyjątek od zawartej w ust. 4 tego przepisu zasady, iż w razie spełnienia określonych wymagań właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i ze względu na ten wyjątkowy charakter nie może on być interpretowany rozszerzająco. Przedstawione poglądy znajdują potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2001 r., SA/Sz 1004/00, nie publ.; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., SA/Sz 2047/99, nie publ.; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., II SA/Lu 51/00, nie publ.; wyrok NSA z dnia 9 listopada 1999 r., II SA/Lu 1238/99, nie publ.). Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji I instancji, organ prowadzący postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w ogóle nie rozważał kwestii tego czy na nieruchomości znajduje się jakiś obiekt objęty nakazem rozbiórki. Takim działaniem organ naruszył uregulowanie prawa materialnego, w szczególności w sytuacji, iż właścicielka sąsiedniej nieruchomości – M. S., w piśmie z dnia 12 lutego 2002 r. wskazywała, że inwestor podwyższył poziom swojej działki i w związku z tym wielokrotnie interweniowała w tej sprawie. Następnie w odwołaniu od decyzji z dnia [...] również M. S. wyraźnie podała, iż na terenie planowanej inwestycji znajduje się obiekt objęty, jako samowola budowlana, nakazem rozbiórki na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nakaz ten, zgodnie z informacją zawartą w odwołaniu, nie został wykonany. Organ II instancji ustosunkowując się do tego argumentu podał, że "kwestia samowoli wyjaśniona była już przy rozpatrywaniu odwołania (...) od decyzji Nr [...] Starosty [...] (...) z dnia [...] W dalszej części organ wyjaśnił, iż "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem znak: [...] z dnia [...] poinformował (...) o wypełnieniu przez T. W. (...) rozbiórki dokonanej samowoli budowlanej stwierdzonej podczas przeprowadzonej kontroli w dniu 17 sierpnia 1999r." Podobne argumenty Wojewoda [...] powołał w odpowiedzi na skargę. Na tym etapie rozważań warto wskazać również na niekompletność akt administracyjnych. Brakuje bowiem w nich powołanych dokumentów, w szczególności pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], które w przedmiotowej sprawie wydawać by się mogło ma podstawowe znaczenie. Wielokrotnie w judykaturze wyrażano pogląd, że organ administracji ma obowiązek, z własnej inicjatywy, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a za dowolne należy uznać ustalenia, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym (por. np. wyrok NSA z dnia 17 października 2001 r., I SA 1110/01, Lex Nr 75516; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, Lex Nr 54171; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/01, Lex Nr 53964; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., V SA 1816/00, Lex Nr 77645; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1999 r., I SA 1003/99, Lex Nr 48004). Konkludując przedstawione rozważania podać należy, iż organy tak I, jak i II instancji naruszyły unormowanie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym skład orzekający przyznał zasadność argumentów zawartych w skardze. Wobec powyższego Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje podjęte w sprawie. Sąd w oparciu o unormowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że kontestowana w skardze decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w/w przepisów wprowadzających.