II SA/Łd 862/09

Dnia 26 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla "A." B. T. na realizację przedsięwzięcia polegającego na poszerzeniu granic obszaru eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "Ł. – B." w Ł. przy ul. B, obejmującego działki Nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...], obręb [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 274/08, po rozpatrzeniu skargi A. S. uchylił wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie kwestia dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i ich prawidłowego prawnego zakwalifikowania, celem wydania na tej podstawie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji, nasuwała szereg zastrzeżeń. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na niewskazanie przez organ przesłanek do ustalenia kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu w charakterze stron postępowania. Organ I instancji nie wyjaśnił, w oparciu o jakie kryteria przyjął, iż podmioty wskazane w wykazie zamieszczonym w decyzji są stronami w sprawie (brak wypisu choćby z ewidencji gruntów). W decyzji tej nie wskazano nawet adresów tychże osób. Z kolei organ II instancji podmioty te pominął, ograniczając tym samym krąg tychże podmiotów jedynie do wnioskodawcy i skarżącego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, powstała wątpliwość, czy wszystkie podmioty będące stronami postępowania brały w nim udział, stosownie do art. 28 w związku z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zastrzeżenie Sądu budził brak dołączenia do decyzji załącznika w postaci "Charakterystyki całego przedsięwzięcia", o którym stanowi pkt 4 decyzji I instancji. Dołączona do akt sprawy "Informacja ekologiczna" - w ocenie Sądu - załącznika tego nie stanowiła, o czym przesądza już sam cel jej sporządzenia. Została ona sporządzona "dla określenia zakresu raportu o uwarunkowaniach środowiskowych lub odstąpienia od prowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko". Informacja ta została opracowana na zlecenie inwestora, a przy tym nie została ona opatrzona podpisami wszystkich jej autorów. Ponadto trudno w jej treści odnaleźć elementy mogące służyć celom charakterystyki przedsięwzięcia objętego zamiarem inwestora. Stąd też można jedynie przyjąć, że "Informacja ekologiczna" została sporządzona wyłącznie na potrzeby postępowania w sprawie konieczności sporządzania raportu o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na brak ustaleń w kwestii sporządzania tego raportu na etapie wcześniejszym, poprzedzającym planowane obecnie poszerzenie granic obszaru eksploatacji złoża kruszywa naturalnego i zarazem brak ustalenia, czy obecne postępowanie stanowi kontynuację wcześniejszego postępowania. Uwagę przy tym zwraca załączona do akt sprawy decyzja Wojewody [...] w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny, która dotyczy jedynie powierzchni określonej jako "10,473 ha". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Ł. wydał w dniu [...] roku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla "A" B. T. na realizację przedsięwzięcia polegającego na poszerzeniu granic obszaru eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "Ł. – B." w Ł. przy ul. B, obejmującego enumeratywnie wskazane działki. W treści decyzji organ określił także warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor prowadzi działalność polegającą na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego na podstawie koncesji udzielonej przez Wojewodę [...] na terenie o powierzchni 13 ha. Planuje rozszerzenie tej działalności do powierzchni 18,5 ha. Na terenie, na którym nastąpi rozszerzenie działalności nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów wskazanych w wyroku WSA w Łodzi, organ wskazał, że krąg stron postępowania ustalono na podstawie zasobów Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. przyjmując zasadę, że stronami są właściciele działek, które mają punkt styczny z działkami objętymi zamierzeniem inwestycyjnym. W rozdzielniku do decyzji, z uwagi na ochronę danych osobowych, nie podano adresów stron. W każdym stadium postępowania, wszystkie strony brały udział. Natomiast brak dołączenia do akt sprawy "Charakterystyki przedsięwzięcia", która sporządzana jest na podstawie składanej przez inwestora do wniosku "Informacji ekologicznej", było wynikiem przeoczenia. Rzeczona Informacja, również przez pomyłkę nie została podpisana przez wszystkie osoby, które ten dokument przygotowywały. Błąd ten został naprawiony. W kwestii sporządzenia raportu przed udzieleniem przez Wojewodę koncesji, organ I instancji stwierdził, iż nie prowadził on postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W konkluzji uzasadnienia organ wyjaśnił, że z przedstawionej Informacji ekologicznej wynika, iż rozbudowa kopalni w kierunku południowym nie będzie miała wpływu na klimat akustyczny terenów zabudowy mieszkaniowej. W sąsiedztwie kopalni nie występują żądne zbiorniki lub cieki wodne, a uciążliwości związane z robotami górniczymi (emisją pyłów, gazów oraz hałasem) mają charakter lokalny i występują tylko w ograniczonym terenie – w obrębie wyrobiska. Dotrzymanie przez inwestora warunków określonych w decyzji powinno gwarantować, że kopalnia nie będzie źródłem ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko. Ustalenia te pozwalają na wydanie inwestorowi pozytywnej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zarzucił naruszenie art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie ustanowionego pełnomocnika odwołującego się oraz art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem pełnomocnik odwołującego się nie został zawiadomiony o ponownym wszczęciu postępowania oraz o możliwości składania wniosków i zapoznania się z aktami sprawy. W sprawie doszło także do uchybienia regulacji art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ organ przyjął, że w sprawie nie ma podstaw do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przez co organ naruszył także przepis art. 46a ust. 4 oraz art. 56 ust. 1b pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Z racji tego, że organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, w sprawie doszło do uchybienia regulacji art. 56 ust. 8 Prawa ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do kwestii podstaw wydania decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że faktycznie do pełnomocnika odwołującego się nie było wysłane zawiadomienie. Dokument ten został jedynie przesłany stronie. Decyzja wydana w sprawie została doręczona stronie i jej pełnomocnikowi. Wbrew twierdzeniom odwołania, pełnomocnik został zawiadomiony przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu. Tym niemniej pełnomocnik z tego uprawnienia nie skorzystał. Kwestia braku potrzeby przygotowania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko została rozstrzygnięta odrębnym postanowieniem organu I instancji. Postanowienie to jest ostateczne, zatem ta kwestia nie może być już skutecznie podnoszona w niniejszym postępowaniu. Zarzut odwołania odnoszący się do braku uregulowania stosunków własnościowych między odwołującym się, a inwestorem to kwestie cywilne, które nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym. W skardze do sądu administracyjnego A. S. wniósł o uchylenie decyzji w całości zarzucając naruszenie: - art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w kwestii rzeczywistego stanu formalnego nieruchomości, a zatem określenia kręgu osób które winny brać udział w postępowaniu; - art. 40 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu jednej ze stron; - art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 46a ust. 4 i art. 46 pkt 3 Prawa ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie za wiarygodnej dokumentacji w postaci mapy i innych dokumentów; - art. 56 ust. 1b pkt 2 Prawa ochrony środowiska poprzez zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy; - art. 56 ust. 8 Prawa ochrony środowiska, bowiem w uzasadnieniu decyzji organ nie zawarł informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu, oraz - art. 53 Prawa ochrony środowiska przez uniemożliwienie udziału społeczności lokalnej w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, w szczególności poprzez sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może wystąpić podmiot, który legitymuje się prawem do władania nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja. Tymczasem, inwestor nie ma prawa do władania przynajmniej dwiema nieruchomościami. Zdaniem strony, odstąpienie od obowiązku przygotowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przy rozmiarach planowanej inwestycji, jest znaczącym uchybieniem. Przygotowana na zlecenie inwestora Informacja ekologiczna nie jest obiektywna. Zgodnie z treścią art. 46a ust. 4 oraz art. 46 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, do wniosku o wydanie decyzji należy dołączyć dokumentację, w tym mapy ewidencyjne względnie sytuacyjno – wysokościowe obrazujące teren inwestycji. Dołączone przez inwestora dokumenty zawierają niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym informacje dotyczące władania i dysponowania gruntami, na których ma być prowadzona działalność. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, legalność uzyskanej przez inwestora koncesji ma znaczenie w sprawie. Zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nade wszystko, skarżący podniósł zarzut dotyczący braku udziału społeczności lokalnej w rzeczonym postępowaniu. Fakt uprawomocnienia się postanowienia organu I instancji o odstąpieniu od sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, nie ma znaczenia dla oceny zasadności podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2005). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie. Przedstawione poglądy wynikają bezpośrednio z orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001 roku, SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-10/199; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 roku, I SA/Ka 2408/98, Lex Nr 44392; wyrok NSA z dnia 28 października 1999 roku, IV SA 1840/97, Lex Nr 47850 i inne). Wykładnia zawarta w przytoczonych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jest aktualna również na gruncie obecnego stanu prawnego. W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy podać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zajmował się już skargą strony skarżącej na wcześniej wydane decyzje w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Wówczas Sąd mocą wyroku z dnia 26 września 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 274/08 uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd zawarł zalecenia co do ustaleń, które powinien poczynić organ w toku ponownego postępowania wyjaśniającego. W kontekście tych uwag podkreślić ponownie należy, iż organ administracji ponownie prowadzący postępowanie związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku sądu administracyjnego wydanym w tej sprawie. Tymczasem organy administracji obu instancji ponownie prowadząc postępowanie nie poczyniły dodatkowych ustaleń, a jedynie ustosunkowały się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu decyzji. Jednym z powodów wcześniejszego uchylenia decyzji organów administracji był zarzut, że w dokumentach załączonych do akt administracyjnych były braki uniemożliwiające weryfikację decyzji w kontekście naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wówczas Sąd wyraźnie wskazał, że brak wypisu z ewidencji gruntów uniemożliwia weryfikację decyzji pod kątem tego czy wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, w nim brały udział w charakterze stron. W odniesieniu do tego zarzutu organ tylko wyjaśnił, że uznał za strony postępowania wszystkich właścicieli bądź współwłaścicieli nieruchomości, które graniczą z działkami objętymi zamierzeniem inwestycyjnym. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że taki zapis w decyzji nie wyczerpuje obowiązku wykazania czy wszystkie strony brały udział w postępowaniu. Uznanie, że właściciele lub współwłaściciele brali udział w postępowaniu mimo wszystko nie pozwala na weryfikację tej kwestii przez organ odwoławczy, jak i Sąd. Załączenie określonych dokumentów do akt administracyjnych jest konieczne właśnie z punktu widzenia oceny legalności decyzji, której to oceny dokonuje Sąd. Nadal niewyjaśniona pozostaje kwestia czy to są wszystkie osoby, które powinny brać udział w postępowaniu. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że do uprzedniej decyzji nie załączono dokumentu – "Charakterystyki całego przedsięwzięcia", a dołączona "Informacja ekologiczna" zawierała wady. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że powodem tych uchybień było przeoczenie. Niemniej jednak, lektura dokumentów załączonych do akt administracyjnych w toku ponownie prowadzonego postępowania, po raz kolejny świadczy o przeoczeniach organu w tym przedmiocie. Organ I instancji ponownie bowiem załączył do decyzji ten sam dokument. Dokument w odniesieniu do którego Sąd uprzednio stwierdził, że nie może on stanowić "Charakterystyki całego przedsięwzięcia". Nadto, Sąd zwracał uwagę na rozbieżność w określeniu obecnego terenu prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego. W decyzji o koncesji wskazano teren 10,473 ha, a w decyzji I instancji mowa jest o tym, że w chwili obecnej (przed rozbudową) kopalnia zajmuje powierzchnię 13 ha. Rozbieżność ta powinna być wyjaśniona i bez znaczenia pozostaje tu fakt, że decyzja o koncesji była wydana przez inny organ i jest ostateczna. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie mogą zwrócić się do organu, który udzielił koncesji z wnioskiem o udostępnienie bądź wypożyczenie akt administracyjnych. Gdyby na podstawie tych dokumentów okazało się, że koncesja obejmuje teren 10,473 ha, to wskazana we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie powierzchnia 13 ha świadczyłaby o tym, że wniosek albo zawiera błędy albo postępowanie zmierza do legalizacji części nielegalnie funkcjonującego terenu kopalni. W kontekście wskazanych uchybień, a przede wszystkim po raz kolejny podkreślonych braków wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Sąd odstąpił od ustosunkowania się do zarzutów skargi. Jednoznaczne wypowiedzenie się w ich przedmiocie jest przedwczesne. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji ponownie prowadząc postępowanie naruszyły przepis art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.