II SA/Łd 862/11

Dnia 13 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania J. K. pomocy w formie zasiłku stałego na okres od dnia 1 do dnia 30 września 2010 roku oraz przyznał jej pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 198,67 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2010 roku do dnia 16 października 2012 roku. J. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. podnosząc, że organ powinien odprowadzać składki na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym z naruszoną sprawnością organizmu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]. Po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własne wcześniejsze rozstrzygnięcie w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania uznając, iż decyzja organu I instancji nie narusza rażąco prawa, a w szczególności nie można uznać, aby była ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów w zakresie ustalania wysokości zasiłku stałego czy uwzględniania orzeczenia o niepełnosprawności. Zasiłek stały należy do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – art. 36 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Przysługuje on pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Przy czym, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). W dalszej kolejności organ wskazał, iż kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 351 zł (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Przy czym, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł (art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 2 lit. "e" w/w rozporządzenia). Dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z ha przeliczeniowych oraz z innych źródeł sumuje się (art. 8 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały ustala się – w przypadku osoby w rodzinie – w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, przy czym kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. J. K. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 16 października 2012 roku. Jest zatem całkowicie niezdolna do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a więc spełnia warunek do uzyskania pomocy w formie zasiłku stałego. Okoliczność ta została uwzględniona w wydanej przez organ I instancji decyzji, skoro zasiłek stały został przyznany do dnia 16 października 2012 roku, czyli do dnia, do którego wydane zostało orzeczenie o niepełnosprawności. Jednocześnie, jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ I instancji prawidłowo przyjął, iż strona nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku stałego we wrześniu 2010 roku, bowiem jej dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku jest wyższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (wyniósł on 485,39 zł). Strona jest uprawniona do świadczenia w postaci zasiłku stałego w kwocie 198,67 zł miesięcznie od dnia 1 października 2010 roku do dnia 16 października 2012 roku, gdyż od października 2010 roku jedynym źródłem utrzymania rodziny jest gospodarstwo rolne o pow. 1,4718 ha przeliczeniowego, z którego dochód ustalono na kwotę 304,66 zł. W skardze na powyższą decyzję J. K. wskazała, iż nadal nie posiada wiedzy czy jest ubezpieczona mimo, iż organ I instancji jest ustawowo zobowiązany do opłacania składek zdrowotnych za osobę niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. W toku postępowania sądowego strona złożyła do akt sprawy m. in. decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...], Nr [...] o przyznaniu skarżącej świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie opłaty składki na ubezpieczenie zdrowotne od kwoty przyznanego zasiłku stałego na okres od dnia 1 października 2010 roku do dnia 16 października 2012 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w sprawie toczyło się w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pomocy społecznej przyznającej zasiłek stały. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje tryb stwierdzania nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte z urzędu lub, jak w niniejszej sprawie, na wniosek. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 roku, sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 roku, sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Zgodnie z treścią art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powołany art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. W stanie faktycznym sprawy skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej jej świadczenie w postaci zasiłku stałego. Zauważyć jednocześnie należy, iż strona w treści owego wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazała konkretnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji, po dwukrotnym wezwaniu strony do sprecyzowania tegoż wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze z argumentacji strony uznało, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest okoliczność określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Takie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w ocenie Sądu, zasługuje na aprobatę. W tym miejscy wskazać wypada, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 roku, str. 237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 roku, str. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Zb. Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 roku, str. 380 i nast.). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 roku, V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 roku, II SA 1531/94, ONSA 1996/1/37). Jako rażące naruszenia prawa kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych. Po analizie akt administracyjnych i treści rozstrzygnięcia wydanego w sprawie przez organ pomocy społecznej w kontekście wniosku i argumentacji skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż decyzji przyznającej zasiłek stały nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontestowanym w skardze rozstrzygnięciu. Strona skarżąca w swojej argumentacji prezentowanej w toku postępowania i w treści skargi wskazywała na konieczność wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie opłacania za nią składki na ubezpieczenie zdrowotne z uwagi na fakt pobierania zasiłku stałego związanego z jej niepełnosprawnością. Ostatecznie z dokumentów złożonych przez stronę w toku postępowania sądowego wynika, że organ I instancji zmienił własne rozstrzygnięcie w ten sposób, iż przyznał stronie niepieniężne świadczenie w formie opłaty składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres pobierania zasiłku stałego. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że uchybienie, o którym pisała skarżąca może świadczyć jedynie o wadliwości decyzji, a nie o rażącym naruszeniu prawa. W świetle zacytowanych uprzednio poglądów doktryny i orzecznictwa, rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 roku, II SA/Gd 241/11, Lex Nr 798194 i inne). Ustosunkowując się do zarzutu skargi skupiającego się na pytaniu czy organ opłaca dla strony składkę na ubezpieczenie zdrowotne należy wyjaśnić, że fakt opłacania tej składki wprost wynika z treści decyzji złożonej przez stronę do akt sądowych. Owszem decyzja ta została w późniejszym czasie wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ pomocy społecznej, tym niemniej nadal obowiązuje gdyż w późniejszym czasie organ pomocy społecznej uchylił własną decyzję o uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia niepieniężnego w formie opłaty składki na ubezpieczenie zdrowotne. Lektura tych rozstrzygnięć tłumaczy motywy działań podejmowanych przez organ. Kontrola legalności tych decyzji wykracza poza ramy niniejszego postępowania, zatem argumenty strony świadczące o zmienności poglądów organów pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. n.k.