II SA/Łd 863/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant referent stażysta Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi A. P. i P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] (Nr [...] ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał A. i P. P. opracowanie projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku garażowego na działce nr 381/4 w W. przy ul. A. , zawierającego inwentaryzację wykonanych robót budowlanych z ich oceną techniczną, projekt dokończenia budowy w tym, w zależności od wyników oceny projekt doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami i przedłożenia tego projektu w Inspektoracie do dnia 30 września 2006r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w toku postępowania wszczętego w sprawie budowy przedmiotowego budynku garażowego stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] , realizowane są w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, dodatkowo postanowieniem z dnia [...] organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Organ wskazał również, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyli Państwo P. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając postawiony wniosek strona podkreśliła, iż prace prowadzone są na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] i trudno zgodzić się z ustaleniami organu, iż miały miejsce istotne odstępstwa od projektu. Zdaniem strony domniemana niezgodność wymiarów, tj. m.in. szerokości, wynika z mierzenia jej wzdłuż skośnej ściany, natomiast wymiar wg projektu jest prostopadły do ścian podłużnych, nadto prawidłowy wymiar został potwierdzony przez uprawnionego geodetę. Zwróciła również uwagę, iż ściany podłużne, tak od strony południowej jak i północnej, zrealizowano dotychczas do samowolnie wykonanej ściany budynku gospodarczego sąsiada Pana B. . Zaistniała po stronie sąsiada samowola budowlana uniemożliwiła wykonanie ścian garażu w całości, co jednak nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy, która nie zabrania wykonywania prac budowlanych etapami. Natomiast w związku z brakiem reakcji ze strony organów na zgłoszoną, przez stronę, samowolę sąsiadów, inwestorzy wnieśli również skargę na bezczynność tychże organów, upatrując jednocześnie w działaniach skierowanych przeciw nim "przestępstwa urzędniczego". Decyzją z dnia [...] (Nr [...] ) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Uzasadniając wyjaśnił, iż na skutek interwencji C. P. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez Państwa P. . Skutkiem poczynionych ustaleń postanowieniem z dnia [...] wstrzymane zostały prace budowlane a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Wojewódzki Inspektor zwrócił uwagę, iż w dniu kontroli stwierdzono wykonanie ław fundamentowych, fundamentów, ścian przyziemia do wysokości dachu, więźby dachowej z kratownicą, nadto wykonana została wylewka betonowa i częściowo zamontowano instalację elektryczną i kanalizacyjną. Stwierdzono również, iż wystąpiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zmianie gabarytów budynku tj. wymiaru zewnętrznego ściany północnej, z projektowanych 11,85m na 10,84m i ściany południowej odpowiednio z 16,00m na 14,76m. Organ powołując treść art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego zgodnie, z którym za nieistotne odstępstwo należy uznać takie, które nie dotyczy m.in.: charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji, podkreślił, iż zmniejszenie wymiaru zewnętrznego ściany północnej i południowej jest istotnym odstępstwem od projektu. Zwrócił także uwagę na okoliczność, iż zmiany stanowiące istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego są możliwe jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nadto niezależnie od okoliczności inwestor nie ma prawa w trakcie budowy samowolnie odstąpić od zatwierdzonych warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Inwestorzy nie dysponowali decyzją o zmianie pozwolenia na budowę pomimo, iż o konieczności posiadania takiego dokumentu informował kierownik budowy Pan P. , co potwierdza zapis w dzienniku budowy z dnia [...] Inspektor wskazał, iż działania podjęte przez inwestorów prowadzą do sytuacji, w której zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, obligujące do wstrzymania robót i żądania projektu zamiennego, który będzie uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz, w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ wyjaśnił, iż pomiary obiektu poczynione przez organ I instancji zostały wykonane prawidłowo, a twierdzenia skarżących o ich wadliwości nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zaistniałe odstępstwa od projektu potwierdza również wspomniany zapis w dzienniku budowy, z którego wynika, iż wskutek zmiany w powierzchni zabudowy i kubaturze obiektu, potrzebna będzie dokumentacja zamienna, dodatkowo obecni w trakcie czynności kontrolnych inwestorzy potwierdzili dokonane przez organ I instancji ustalenia, własnoręcznym podpisem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Państwo P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rażące błędy przy prowadzeniu postępowania, a w szczególności brak takowego postępowania w przypadku organu II instancji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż prace budowlane prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w trakcie wytyczania obiektu w terenie, uprawniony geodeta stwierdził, że sąsiad od strony wschodniej bezprawnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wykonał wiatę i ogrodzenie, wchodząc na nieruchomość strony na około 30 cm. Ustalona okoliczność spowodowała, iż fundamenty zostały wylane w granicach dostępnych do wykonania, o fakcie samowoli inwestorzy powiadomili organy nadzoru budowlanego, jednocześnie dokonali zmiany kierownika budowy, który w chwili zgłoszenia w PINB swojego oświadczenia, powiadomił ustnie i zapisem w dzienniku o stanie zaawansowania oraz o zaistniałej samowoli budowlanej. Wbrew oczekiwaniu strony organy nadzoru nie podjęły żadnych działań, które zmierzałyby do usunięcia skutków samowoli sąsiada, natomiast nałożyły na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Zdaniem strony wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej sąsiada doprowadziłoby do sytuacji, w której zbędny okazałby się projekt zamienny, dlatego też działania organu strona poczytuje za przedwczesne. Skarżący podnieśli również kwestie błędnej podstawy prawnej powołanej w rozstrzygnięciu organu II instancji, organ powołał bowiem przepisy art. 50 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy przepis ten może być stosowany w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 w/w ustawy. Inwestycja strony spełnia wszystkie wymogi wskazane dla tych przypadków w powołanym przepisie, tj. posiada prawomocne pozwolenie na budowę, prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i jest prowadzona w części realizowanej zgodnie z projektem. Zwrócili również uwagę, iż owszem byli obecni przy kontroli legalności budowy jednakże nie stwierdzili, że wymiary uzyskane przez pracowników organu są prawidłowe, co potwierdza protokół wytyczenia. Z porównania tych dwóch dokumentów można wywieść istotne błędy w pomiarach, gdyż wymiar mierzony po skosie ściany bocznej 10,1m uznano za szerokość, wymiar ściany północnej podany przez geodetę wynosi 15,77m a w decyzji 14,76m, zaś ściany południowej odpowiednio 10,98m i 10,84m. Błędy w pomiarach, zdaniem skarżących, dyskwalifikują zaskarżoną decyzję z mocy prawa. Nadto podnieśli kwestię przekroczenia terminu, gdyż zgodnie z art. 51 pkt 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 w/w ustawy, właściwy organ winien wydać stosowną decyzję. Natomiast w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu prac datowane jest na dzień [...] a decyzję w sprawie strona otrzymała w dniu 4 maja 2006r., wpisana data [...] jest fałszerstwem zmierzającym do zachowania pozorów dotrzymania terminu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania i podkreślił, iż fakt dopuszczenia się samowoli budowlanej na terenie nieruchomości sąsiedniej czy też prowadzenie przez sąsiada robót z naruszeniem własności nieruchomości, nie może stanowić okoliczności uzasadniającej samowolne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę czy zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ wyraził pogląd, iż w świetle zebranego materiału dowodowego nie ma wątpliwości, iż inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, poprzez zmianę powierzchni zabudowy, kubatury obiektu i nie dysponowali decyzją o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast protokolarne ustalenia (art. 81 ust.4 Prawa budowlanego) dokonane w toku czynności kontrolnych dokonywanych przez organy nadzoru budowlanego stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, zatem protokolarne ustalenia dotyczące wymiarów ścian stanowią dowód, że budowa jest prowadzona z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Organ zgodził się, iż pomiary dokonane przez pracownika organu nadzoru budowlanego mogą nie być tak dokładne jak pomiary wykonane przez uprawnionego geodetę, jednak zwrócił uwagę, iż z załączonej do skargi kserokopii szkicu dokumentacyjnego nie wynika czego dotyczą pomiary powoływane przez inwestorów. Równocześnie, nawet gdyby przyjąć jako prawdziwe wymiary podane przez stronę, to stwierdzić należy, iż świadczą one o tym, że obiekt został wykonany z odstępstwami od projektu, nadto z dziennika budowy wynika, iż prace budowlane zostały rozpoczęte przed wytyczeniem obiektu w terenie. Jako nietrafny ocenił organ zarzut naruszenia terminu określonego w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż postanowienie o wstrzymaniu prac zostało wydane w dniu [...] i doręczone stronie w dniu 2 maja 2006r., zaś pierwszoinstancyjną decyzję wydano w dniu [...] , a stronie doręczono w dniu 26 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym uchyleniem decyzji lub stwierdzeniem nieważności. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustawodawca wprawdzie nie wskazał jednoznacznie co rozumienie pod pojęciem "istotne odstąpienie" jednakże podjął próbę wyjaśnienia tegoż pojęcia przez określenie "nieistotnego odstąpienia", niewymagającego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Uczynił to poprzez zawarcie w ust. 5 art. 36a w/w ustawy katalogu kategorii odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które nie mogą zostać uznane za odstąpienia o charakterze nieistotnym i, w konsekwencji, mogą być dokonane jedynie w przypadku uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazał m.in., iż za nieistotne odstępstwo należy uznać takie, które nie dotyczy m.in. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości ścian, szerokości i liczby kondygnacji. W rozpoznawanej sprawie skarżący prowadzili roboty budowlane w wyniku, których uległy zmniejszeniu gabaryty budynku tj. wymiary zewnętrzne ścian. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy m.in. pomiary dokonane w toku czynności kontrolnych, zapis w dzienniku budowy z dnia [...] oraz oświadczenia samych inwestorów, którzy stwierdzili, iż zaistniałe zmiany spowodowane zostały samowolą sąsiada, który wybudował obiekt częściowo na nieruchomości inwestorów, w świetle treści powołanego przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego prowadzą do wniosku, iż niewątpliwie miało miejsce istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] Dodatkowo należy podkreślić, iż decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją administracyjną, która może zostać uchylona lub zmieniona jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego – art. 16 §1 Kpa in fine, inwestor nie może samowolnie zmieniać warunków wskazanych w pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśnione zostało powyżej odstępstwa jakie zaistniały w niniejszej sprawie, jako odstępstwa istotne winny zostać poprzedzone decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Prace budowlane podjęte zostały na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] a decyzja ta nie została uchylona ani zmieniona, zatem zmiana gabarytów, budynku nastąpiła samowolnie. Okoliczność ta wraz z oceną, iż roboty budowlane były wykonywane z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, dały organom podstawę do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 §1 ust. 3 Prawa budowlanego. Wstrzymanie robót w tym trybie jest skuteczne przez okres 2 miesięcy, licząc od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu. Wprawdzie skarżący podnoszą, iż w niniejszej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania przepis art. 50 Prawa budowlanego, trudno jednak zgodzić się z tym stanowiskiem, gdyż przepis ten ma zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 w/w ustawy oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. W terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych – postanowienie doręczone zostało stronie w dniu 2 maja 2006r., organ nadzoru budowlanego w dniu [...] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję – doręczona stronie w dniu 26 czerwca 2006r., nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W myśl ust. 5 tegoż artykułu, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 w/w ustawy. Nie ma wątpliwości, iż inwestorzy wykonywali prace budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] W świetle przytaczanej regulacji prawnej należy podkreślić, iż nie jest wytłumaczeniem dla działania skarżących, okoliczność, iż sąsiad prowadząc własne prace budowlane dopuścił się samowoli budowlanej i zajął część nieruchomości strony, tym samym skarżący zostali zmuszeni do odmiennego niż w projekcie wytyczenia granic ścian. Wytłumaczenie to tym bardziej nie znajduje uzasadnienia w świetle zapisów w dzienniku budowy, z których wynika, iż wpierw zostały wylane ławy fundamentowe i dopiero później geodeta wytyczał obszar zabudowy. Jednak nawet kolejność dokonania tych czynności nie zmienia faktu, iż skarżący dopuścili się istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu, która to decyzja nie została uchylona, zmieniona, nie posiadali również decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Niezależnie od okoliczności, inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Należy bowiem pamiętać, że pozwolenie na budowę w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest decyzją administracyjną ostateczną, którą można uchylić lub zmienić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie – wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999r., IV SA 1031/97, System Informacji Prawnej LEX Nr 47293. Analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, iż organ prawidłowo ustalił, że skarżący wykonali roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, opisanymi szczegółowo w uzasadnieniach kwestionowanych rozstrzygnięci. Tym samym zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego, jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża pogląd, podobnie jak czynił to Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do art. 51 ust. 1 pkt 2, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003r., IV SA 523/01, ONSA 2004/2/54). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.