II SA/Łd 864/04

Dnia 24 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 roku sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia dokonania rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawo- mocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] , Nr [...] wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64 a § 1 pkt 1, art.121 § 4 oraz art.122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 968) nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000,00 zł (pięć tysięcy) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązków określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] wraz z opłatą egzekucyjną za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł (sześćdziesiąt osiem zł). Jednocześnie organ wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku i wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz pouczył, iż w przypadku nieuiszczenia w/w kwoty w wyznaczonym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał S. S. zdemontowanie trzech silosów typu BIN trwale związanych z podłożem betonowym i rozebranie trzech fundamentów betonowych o wym. 3,70 x 3,70 x 0,33 m, na których zamontowane zostały w/w silosy na działce nr 535 położonej w miejscowości Mokrsko. Jednocześnie wskazano, że wobec niewykonania obowiązku, w dniu 12 września 2001r. wysłano do zobowiązanego upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie S. S. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wnosząc o jego uchylenie i podnosząc, że przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny, pisemnie zobowiązał się do wykonania nałożonego obowiązku do końca lipca 2004r. z uwagi na wysokie koszty i niewielka emeryturę. Zakwestionował również wskazany w postanowieniu fakt niewykonania obowiązku w całości twierdząc, że jeden z silosów został zdemontowany, jak również dokonano czynności związanych z demontażem trwałego połączenia z gruntem pozostałych silosów, jak również kwestię wykonalności obowiązku. Odwołujący podnosił również, że właścicielami gospodarstwa wraz z całym sprzętem, w tym silosami są jego syn i córka z zięciem, a nadto, ze nie otrzymał dotąd wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, że analiza akt sprawy i argumentów przytoczonych w odwołaniu nie dała podstaw do uchylenia bądź zmiany prawidłowo wydanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ uznał, iż z akt sprawy wynika niewywiązanie się z obowiązku nałożonego decyzją nr [...] i w tej sytuacji organ I instancji, będąc zobowiązanym do egzekwowania swej decyzji, wszczął postępowanie egzekucyjne. Wydane w sprawie postanowienie jest zgodne z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wysokość nałożonej grzywny określona została prawidłowo na podstawie art. 121 § 2 cyt. ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści zażalenia organ wyjaśnił, że prawo budowlane nie przewiduje terminu określenia terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 tejże ustawy, a obowiązek staje się wymagalny z chwilą, gdy decyzja staje się ostateczna, co oznacza, ze do rozbiórki obiektu należy przystąpić bez zbędnej zwłoki. W niniejszym postępowaniu, wobec wstrzymania wykonania decyzji przez NSA do czasu wydania wyroku, obowiązek stał się wymagalny z chwila ogłoszenia wyroku WSA z dnia 17 marca 2004r. sygn. akt II SA/Łd 1606/01. Na w/w postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. S. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił, iż zapadło na podstawie protokołu z wizji lokalnej z dnia 10 stycznia 2001r., a więc bez należytego wyjaśnienia aktualnego stanu faktycznego i nieuwzględnienia częściowego wykonania nałożonego obowiązku. Zakwestionował także zasadność obciążenia go maksymalną kwota grzywny. Nadto skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] rozwijając je i dodatkowo podnosząc również okoliczności niezwiązane bezpośrednio z istotą sprawy. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ podniósł, że przeprowadzona w dniu 29 września 2004r.wizja lokalna nie potwierdziła oświadczenia złożonego przez skarżącego w skardze, że demontaż silosów wraz z fundamentami został zakończony dnia 20 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Przedmiotem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane w postępowaniu egzekucyjnym, mające na celu doprowadzenie do wykonania przez skarżącego nałożonego na niego obowiązku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.). Stosownie do treści art. 119 § 1 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika to z analizy akt sprawy, przed wydaniem zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny nie zostały przeprowadzone żadne czynności zmierzające do ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany. Za zasadny uznać należy wiec zarzut skarżącego, że opierając rozstrzygnięcie na protokole z wizji z dnia 10 stycznia 2001r., nie wyjaśniono należycie okoliczności spraw, a w szczególności nie sprawdzono, czy obowiązek od tegoż czasu nie został wykonany. Tym samym naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a. Brak jest w sprawie informacji o przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez organ I instancji na okoliczność aktualnej sytuacji przed wydaniem postanowienia z dnia 11 czerwca 2004r. Nie można bowiem przyjąć za wystarczający dla ustalenia, że obowiązek nie został wykonany, protokołu z wizji z dnia 10 stycznia 2001r., a więc po upływie ponad 3 lat. Nie przeprowadzono również żadnych czynności sprawdzających przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, mimo że skarżący tę okoliczność kwestionował w odwołaniu twierdząc, że co najmniej w części obowiązek ten został wykonany. Wątpliwości w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zapisach dołączonej do akt kopii protokołu oględzin z dnia 29 września 2004r. Z treści tegoż protokołu wynika, że obowiązek został częściowo wykonany, a nadto, że z uwagi na nieobecność właściciela posesji brak było możliwości jednoznacznego stwierdzenia zakresu wykonania obowiązku. Zaznaczyć należy, że czynność ta została przeprowadzona już po wydaniu kwestionowanych postanowień, a nadto z naruszeniem art.79 k.p.a., brak jest bowiem w aktach wskazania, czy strona została o czynności powiadomiona, a tym samym czy umożliwiono jej wypowiedzenie się w tym przedmiocie. Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia przez organ wysokości grzywny bez uwzględnienia okoliczności sprawy i sytuacji materialnej skarżącego, stwierdzić należy, ze kwestionowane postanowienia z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. kwestii tej należycie nie wyjaśniają. Nie można bowiem za wystarczające w tym przedmiocie uznać arbitralne stwierdzenie, że " wysokość nałożonej grzywny określona została prawidłowo na podstawie art.121 § 2 (...)". Nie kwestionując co do zasady uprawnienia organu do ustalenia grzywny w wysokości wskazanej w postanowieniu, podnieść jednak należy, że wskazany przepis określa górną granicę wysokości grzywny, nie podając dolnej granicy. Przyjmuje się zatem, że wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, a przede wszystkim należy w takim przypadku kierować się zasadą celowości i skutecznego zastosowania środka ( por. R. Hauzer, Z. Leoński Postepowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. C.H. Beck , W-wa 2003, str.479). Pozostałe zarzuty skarżącego co do obciążenia grzywną niewłaściwego podmiotu, jak również dotyczące niedoręczenia mu odpisu wyroku z dnia 17 marca 2004r. nie mają istotnego znaczenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Wbrew poglądom strony skarżącej, w toku postępowania egzekucyjnego nie można badać zasadności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Powinnością organu egzekucyjnego jest natomiast doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym (vide: wyrok NSA z dnia 23.06.1998r. SA./Sz 1802/97, Lex 35996). Dodatkowo już podnieść należy wątpliwości co do prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego, który został doręczony skarżącemu wraz z postanowieniem organu I instancji. Tytuł ten nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), a nadto w aktach sprawy znajduje się uprzednio wystawiony tytuł wykonawczy z dnia 23 października 2001r. i dowód doręczenia go skarżącemu. Z brzmienia art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia, wynika natomiast, że organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w wyroku. Zgodnie z art. 152 tej samej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec tego, że skarżący nie zgłosił w myśl art. 210 § 1 powołanej ustawy wniosku o przyznanie kosztów postępowania, koszty te mimo uwzględnienia skargi nie zastały zasądzone.