II SA/Łd 865/13

Dnia 28 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 4, 5 art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 24 ust. 1 i 2, art. 36 pkt 1 lit c), art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 oraz art. 109 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm., powoływana także jako ustawa), art. 1 ust. 2, art. 2, art. 3 ust. 1 lit. c), art. 5 ust. 1, art. 7, art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005r., nr 267, poz. 2259), § 1, § 2, § 3, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 25, poz. 186), § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą odmówiono S. S. zwiększenia zasiłku okresowego przyznanego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył powołane na wstępie przepisy regulujące przesłanki przyznawania pomocy społecznej. Powtórzył ustalenia organu I instancji nie kwestionując, że S. S. spełnia kryteria dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy społecznej, a także dodał, że skarżący jest jej stałym beneficjentem. Kolegium uznało, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając zmiany własnej decyzji z dnia [...], bowiem przyznano skarżącemu pomoc stosownie do posiadanych środków. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. S. S. wniósł skargę do sądu administracyjnego, nie precyzując jednak jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wniosku S. S. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zanim stała się ona ostateczna. Decyzją tą przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 60 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 maja 2013r. Podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, które zostało rozstrzygnięte decyzją organu II instancji z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...]. Ostateczną decyzję Kolegium skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego tą samą skargą, która dotyczy sprawy niniejszej. Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że co do zasady od decyzji I instancji służy odwołanie (art. 127 § 1 K.p.a.). Do czasu uostatecznienia decyzji jej zmiana możliwa jest zatem w trybie postępowania instancyjnego, które wszczyna złożenie odwołania. Wszelkie zastrzeżenia dotyczące wysokości przyznanego świadczenia, składane gdy decyzja nie jest jeszcze ostateczna, winny zostać rozpoznane w toku instancji. Wszczynanie odrębnego postępowania jest niedopuszczalne. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przewidują jednak możliwość zmiany decyzji, ale pod pewnymi warunkami. Na przykład w trybie art. 155 K.p.a. decyzja może być zmieniona w każdym czasie za zgodą strony, która na jej mocy nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 163 K.p.a. wskazuje z kolei na możliwość zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, na innych zasadach niż określone w art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy przewidują to przepisy szczególne. W tym wypadku należy odwołać się do ustawy o pomocy społecznej, a konkretnie do art. 106 ust. 5, z którego wynika, że można zmienić decyzję na korzyść strony nawet bez jej zgody. Zarówno jednak przepis art. 155 K.p.a., jak i przepis art. 163 K.p.a. czy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dotyczą zmiany decyzji ostatecznej. Stąd wniosek, że do wszczęcia procedury zmiany decyzji niezbędne jest ustalenie, że decyzja jest ostateczna. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja z [...] stała się ostateczna dopiero z dniem 17 maja 2013r., kiedy to Kolegium utrzymało ją w mocy (decyzja nr [...]). Natomiast decyzja organu I instancji w sprawie zmiany została wydana już w dniu [...]. Ponadto wskazać należy, iż równolegle z postępowaniem odwoławczym organy administracji prowadziły postępowanie w sprawie zmiany decyzji z [...], zakończone nie tylko decyzją Kolegium z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia z dnia [...], nr [...], ale również decyzją Kolegium z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. [...], nr [...]. Także i tę drugą decyzję Kolegium skarżący zaskarżył tą samą skargą do sądu administracyjnego, a sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 855/13. Każdą z ww. decyzji odmówiono zmiany decyzji z [...]. Przy tym kanwą wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] stało się oświadczenie S. S., który podczas uzupełniania wywiadu środowiskowego wywiadu środowiskowego zażądał wyższej kwoty świadczenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] było w toku, organ nie mógł skutecznie wszcząć procedury zmiany tej decyzji, niezależnie od tego, czy miała zamiar procedować w trybie art. 155 K.p.a., czy art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 163 K.p.a. Działanie organów administracji pozbawione było zatem podstawy prawnej i doprowadziło do rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po drugie treść zakwestionowanych decyzji, ani ich uzasadnienia nie wskazują na podstawie których przepisów i w jakim trybie odmówiono skarżącemu zmiany decyzji z dnia [...]. Stanowi to o dodatkowej wadzie decyzji, związanej z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., który obliguje organ do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięć. To uchybienie uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację przyjętego trybu. Okoliczność ta nie ma jednak w sprawie większego znaczenia, skoro żaden z trybów przewidziany dla zmiany decyzji ostatecznej nie był dopuszczalny. Na marginesie wskazać należy, że organy nieprawidłowo wskazały również okres zasiłkowy, bowiem pierwotna decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...], przyznająca zasiłek celowy na dożywianie obejmowała okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 maja 2013r. zaś w decyzjach w sprawie odmowy zmiany decyzji z dnia [...] wskazano okres zasiłkowy od stycznia do lutego 2013r. Nie ma jednak najmniejszej wątpliwości, że przedmiotem zmiany była decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...]. Wobec tego, że organy w niniejszej sprawie rozstrzygnęły o zmianie nieostatecznej decyzji w czasie, gdy prowadzone było postępowanie odwoławcze dotyczące tej samej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a.bł.