II SA/Łd 865/17

Dnia 17 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza w K. z dnia [...] nr [...]. LS Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. L., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazów weterynaryjnych. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. w dniu 3 marca 2017 roku przeprowadził kontrolę w gospodarstwie utrzymującym drób lub inne ptaki prowadzonym przez S. L. stwierdzając uchybienia w postaci nieprzestrzegania nakazu utrzymywania drobiu w odosobnieniu i brak maty dezynfekcyjnej. W tej sytuacji Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] roku nakazał S. L. będącej posiadaczem zwierząt, tj. drobiu usunięcie w dniu doręczenia decyzji uchybień stwierdzonych podczas kontroli poprzez odosobnienie drobiu i wyłożenie mat dezynfekcyjnych. Następnie podczas kontroli w dniu 29 maja 2017 roku organ ustalił, iż nieprawidłowości stwierdzone podczas wcześniejszej kontroli zostały usunięte. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] roku nałożył na S. L. karę pieniężną w wysokości 809,44 zł za niezastosowanie się do nakazów określonych w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz lit. g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 roku w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2016 r., poz. 2091), dalej jako "rozporządzenie". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 85aa ust. 1 pkt 24, art. 85b oraz art. 47 ust. 1, 46 ust. 3 pkt 8a ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.), dalej jako "ustawa", w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz lit. g rozporządzenia. S. L. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazała, że osiągane przez nią dochody w postaci emerytury w kwocie 1.100 zł nie pozwalają jej na zapłacenie kary, co uzasadnia wniosek o jej umorzenie. Odwołująca wraz z mężem są osobami starszymi i znajdują się w trudnej sytuacji życiowej. Odwołująca jest w złym stanie psychicznym, ma zaniki pamięci, kury wypuściła nieświadomie. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie sięgając do treści § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. g rozporządzenia podkreślił, iż w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami (lit. a) i wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych – przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego (lit. g). W ocenie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, organ I instancji w toku postępowania działał zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, czyli przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", a ponadto wziął pod uwagę zasadę przekonywania określoną w art. 11 K.p.a. Strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, miała możliwość zapoznania się z aktami postępowania, zapoznała się ze sporządzonym przez organ pierwszej instancji protokołem, co potwierdziła złożeniem na protokole podpisu, zastrzeżeń do protokołu nie wniosła, nie kwestionowała ustaleń faktycznych będących podstawą decyzji. W ocenie organu drugiej instancji, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, dlatego Powiatowy Lekarz Weterynarii był zobowiązany do zastosowania przepisów nakładających karę pieniężną za nieprzestrzeganie ww. nakazów. Cytując treść art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy organ napisał, iż kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 10 i art. 46 ust. 3 pkt 8a, nie utrzymuje zwierząt, w tym nie karmi ich i nie poi, w określony sposób, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,2 do 0,8 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Organ wymierzając karę pieniężną, wziął pod uwagę liczbę stwierdzonych naruszeń. Kara została wymierzona w najniższej wysokości przewidzianej w art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy. Przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosło 4.047,21 zł (komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r., M.P. z 2017 r., poz. 183), zatem wysokość kary pieniężnej przy uwzględnieniu współczynnika 0,2 – zdaniem organu odwoławczego – została określona w prawidłowej wysokości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż obowiązujące przepisy nie pozwalają na zróżnicowanie ze względu na stan zdrowia i stan finansów, sytuacji prawnej adresatów wymogów wynikających z przepisów ustawy i rozporządzenia. Tym samym stan zdrowia i sytuacja finansowa nie mogą stanowić przesłanki zmniejszenia kary pieniężnej lub odstąpienia od jej wymierzenia. Przedmiotem postępowania jest kwestia nałożenia kary pieniężnej za niespełnianie wymogów weterynaryjnych, zatem sprawa ewentualnego umorzenia nałożonej kary pieniężnej winna być przedmiotem odrębnego postępowania. Co do wysokości nałożonej kary organ wyjaśnił, że została ona nałożona na odwołującą w najniższej możliwej przewidzianej w przepisach ustawy wysokości, dlatego organ nie ma prawnej możliwości obniżenia nałożonej kary. W toku postępowania – jak zaznaczył organ – nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, bowiem obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują takiej możliwości, a trzeba mieć na uwadze, że organy administracji publicznej mogą działać tylko w takim zakresie w jakim pozwalają im na to przepisy prawa. Końcowo organ pouczył stronę o możliwość udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych polegających na odroczeniu terminu płatności podatku, rozłożeniu na raty, czy umorzeniu zaległości. Wniosek w tym zakresie strona powinna złożyć do organu pierwszej instancji, który wydał decyzję nakładającą karę pieniężną. W skardze na powyższą decyzję S. L. wskazała, że w okresie kwarantanny znajdowała się w depresji, zatem nie wiedząc co czyni nieświadomie wypuściła kury. Skarżąca uzyskuje niskie dochody, znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, co jej zdaniem uzasadnia wniosek o pozytywne rozpatrzenie sprawy, a zarazem umorzenie nałożonej kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn wskazanych w jej motywach. W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji. W sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest ostateczna decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii utrzymująca w mocy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazów w związku z wystąpieniem grypy ptaków. Z niespornych ustaleń organu pierwszej instancji poczynionych w trakcie kontroli w dniu 3 marca 2017 roku wynika, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego, w którym utrzymywane są kury nioski. W toku wspomnianej kontroli organ stwierdził naruszenie przepisu § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a" (nakazującego odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami) oraz lit. "g" (nakazującego wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych – przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego) rozporządzenia. Wskazane naruszenia znalazły swoje odzwierciedlenie w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] roku nakazującej skarżącej, jako posiadaczowi zwierząt, usunięcie stwierdzonych podczas kontroli uchybień poprzez odosobnienie drobiu i wyłożenie mat dezynfekcyjnych. Opisane uchybienia stanowiły także podstawę wydania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, utrzymanej w mocy przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. W pierwszej kolejności w sprawie należy odnotować, iż powołane w decyzjach obu instancji rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 roku w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, z dniem 6 kwietnia 2017 roku utraciło moc obowiązującą w związku z wejściem w życie w tym dniu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 roku w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r., poz. 722). Rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2017 roku nie zawierało przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), organy orzekające w sprawie powinny uwzględnić zmianę stanu prawnego i wydając decyzję zastosować przepisy rozporządzenia z 2017 roku, a nie rozporządzenia z 2016 roku. Sięgając do treści art. 6 K.p.a. należy dostrzec, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 7 listopada 2017 roku, sygn. II OSK 350/16 i z dnia 3 lutego 2017 roku, sygn. II OSK 1327/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie w dacie pierwszej kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącej ustalony stan faktyczny sprawy świadczył o naruszeniu przepisu § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a" i "g" rozporządzenia z 2016 roku. Jednakże w dacie orzekania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, stan prawny uległ zmianie. Rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2017 roku w przepisie § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a" nakazywało utrzymywanie drobiu w sposób ograniczający jego kontakt z dzikimi ptakami (a nie jak dotychczas w odosobnieniu), a ponadto przepis § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "g" nakładał obowiązek wyłożenia mat dezynfekcyjnych tylko na fermy (a nie jak dotychczas na wszystkie gospodarstwa rolne). Powyższa okoliczność niewątpliwie umknęła organom orzekającym w sprawie, które w podstawie prawnej wydanych decyzji przywołały nieobowiązujący w dacie orzekania przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę wymierzenia skarżącej kary pieniężnej. Ponadto w sprawie należy dostrzec, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w decyzji błędnie wskazał jako podstawę prawną m.in. przepis art. 85aa ust. 1 pkt 24 powołanej wcześniej ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, podczas gdy podstawę prawną działań powinien w sprawie stanowić przepis art. 85aa ust. 1 pkt 22 ww. ustawy. Uchybienie to choć należy oceniać w kategoriach omyłki, należy w sprawie zauważyć. Stwierdzone uchybienia miały niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy i obligowały Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż zawarty w niej wniosek o umorzenie kary pieniężnej nie mógł stanowić przedmiotu zainteresowania Sądu, który uprawniony był jedynie do oceny legalności kontestowanych decyzji nakładających karę pieniężną. Wszelkie zatem argumenty wskazujące na trudną sytuację materialną i życiową strony skarżącej, pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wniosek o umorzenie kary pieniężnej, jak wskazał organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia, strona powinna skierować do organu pierwszej instancji, jako organu nakładającego rzeczoną karę pieniężną. W toku ponownie prowadzonego postępowania w wyniku uchylenia zaskarżonych decyzji, organ powinien ocenić stwierdzone uchybienia w kontekście nowych przepisów rozporządzenia. Konkludując Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 135 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.). A.B.