II SA/Łd 865/18

Dnia 11 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. a.bł. Decyzją z [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – w skrócie: "k.p.a." – art. 2 pkt 5 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – zwanej dalej: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...]., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego budowie i przebudowie elektroenergetycznej linii napowietrznej niskiego napięcia (nN 0,4kV) wraz ze stanowiskami słupowymi, w Ł. przy ul. A, w granicach działek ewid. nr 64/6, 64/3, 66/1, 66/3, 68, 69, 70, 71, 72/3, 72/1, 73, 74, 75, 76/1, 78, 80/1, 81/1, 81/2, 83/2, 83/1, 84, 79/2, 85 i 79/3 w obrębie [...]. Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji K. K. podniósł, że inwestycja powinna przebiegać w innej lokalizacji niż dotychczasowa, bowiem ta wiąże się z ograniczeniem właściciela do korzystania z gruntu. Ponadto za korzystanie z tego gruntu inwestor nie zaproponował wynagrodzenia. Dopiero wskutek monitu odwołującego się zaproponowano właścicielom kwotę, która jednak nie spełnia ich oczekiwań. Nie uwzględnia ona ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wynikających z lokalizacji inwestycji oraz utraty wartości gruntu w związku z ewentualnym ustanowieniem służebności. Zdaniem odwołującego się, zaskarżona decyzja ma na celu legalizację istniejącej linii i obejście prawa wypłacenia właścicielom należnego wynagrodzenia. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji winien być nałożony na inwestora obowiązek uzgodnienia wynagrodzeń za korzystanie z gruntu w formie ewentualnej służebności. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że sieć i urządzenia opisane we wniosku, będą stanowić nowy element istniejącej infrastruktury technicznej umożliwiający jej dalszą rozbudowę oraz zapewniający wyposażenie terenów w brakujące media. Planowane przedsięwzięcie stanowi część większej całości infrastruktury, a tym samym ze względu na swój charakter posiada zasięg lokalny. Planowane zamierzenie stanowi zatem inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 p.p.w.d., który odsyła do art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdzie jako cel publiczny określa się budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w opisanym wyżej zakresie organ I instancji uznał, iż planowane zamierzenie jest dopuszczalne na terenie wskazanym we wniosku inwestora. W decyzji wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zasady zagospodarowania, które muszą być wzięte pod uwagę przy przeprowadzeniu inwestycji oraz jakie warunki musi inwestor spełnić, aby do tego doprowadzić. W szczególności w aktach sprawy znajdują się wykazy działek ewidencyjnych stanowiących teren inwestycji, wykaz podmiotów będących ich właścicielami oraz analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu. Kolegium podkreśliło, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zatem zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co oznacza, że nie znajdują także zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie był zobowiązany do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się jednakże mapa w skali 1:1000 stanowiąca załącznik do decyzji, na której pokazano granice terenu inwestycji. Granice te obejmują działki ewidencyjne nr 64/6, 64/3, 66/1, 66/3, 68, 69, 70, 71, 72/3, 72/1, 73, 74, 75, 76/1, 78, 80/1, 81/1, 81/2, 83/2, 83/1, 84, 79/2, 85 i 79/3 w obrębie P-10, co pozostaje w zgodzie z treścią wniosku inwestora z 10 kwietnia 2018 r. Kolegium wskazało również, że organ rozstrzygający w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i lokalizacji planowanego zamierzenia. Zdaniem organu II instancji ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym, powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, by obejmowało obowiązek badania przez organ słuszności czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przedstawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może modyfikować wniosku inwestora, korygując lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi bowiem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (art. 56 u.p.z.p.). W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę uzyskuje publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Kolegium podniosło, że wobec podnoszonego przez odwołującego się zarzutu dotyczącego braku skutecznego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością istotne jest wskazanie, że decyzja lokalizacyjna stanowi jedynie pierwszą fazę procesu inwestycyjnego. Stanowi ona dla inwestora informację, czy konkretny cel publiczny w danym miejscu w ogóle może być zrealizowany bez naruszenia istniejącego ładu urbanistycznego. Co do zasady nie upoważnia jednak do realizacji inwestycji. Na etapie starania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego inwestor nie musi zatem posiadać żadnego prawa do dysponowania terenem, np. na cele budowlane. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stawia żadnych wymagań wobec podmiotu, występującego z wnioskiem o wydanie takiej decyzji, stanowi jedynie, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 p.p.w.d.). Decyzja lokalizacyjna nie narusza również praw osób trzecich w tym sensie, że nie pozwala jeszcze inwestorowi na realizację jego zamierzenia. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Większość zamierzeń inwestycyjnych, nie objętych wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, można realizować dopiero po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Decyzja lokalizacyjna nie daje zatem prawnych podstaw do wykonania zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie pozwala stwierdzić, że zaplanowany sposób realizacji celu publicznego nie narusza wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Inwestor będzie mógł ją zatem zrealizować, ale tylko wówczas, gdy uzyska pozwolenie na budowę, przedstawiając projekt budowlany, spełniający wszystkie przepisane prawem wymogi. Istotnym jest, że na etapie starania się o wydanie pozwolenia na budowę inwestor będzie już musiał się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, bowiem przepisy stawiają wymóg przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - co wprost wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. O naruszeniu prawa właściciela można byłoby mówić zatem dopiero na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno - budowlanej, bowiem to właśnie na tym etapie przepisy prawa budowlanego przewidują wymóg wykazania się tytułem prawnym do terenu, na którym inwestor zamierza realizować swój cel. Wówczas zatem znaczenie miałby brak zgody właściciela nieruchomości. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, brak umowy na korzystanie z gruntu oraz brak uzgodnień właściciela gruntu z inwestorem co do sposobu rozliczenia z korzystanie z cudzego prawa nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium wskazało ponadto, że z treści art. 56 u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej wydanie jest zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji wdanym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ orzekający w sprawie, aby odmówić wnioskowanej przez inwestora lokalizacji, musi wykazać niezgodność tej lokalizacji z przepisami prawa. Oznacza to, iż Prezydent Miasta Ł. rozpatrując wniosek Spółka A nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył K. K., zarzucając naruszenie art. 2, art. 5, art. 4 ust. 2, art. od 50 ust. 1 do 58, art. 61 u.p.z.p. oraz art. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a ponadto przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez przyjęcie niezgodnie z prawem, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i w związku z tym rozpatrzenie sprawy wyłącznie w aspekcie zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, bez przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bez uwzględniania naruszenia interesu strony przez ingerencję w prawo własności. Zdaniem skarżącego, dokonując oceny inwestycji celu publicznego organ w istocie nie wskazał podstaw faktycznych i prawnych oceny planowanej inwestycji jako celu publicznego. Co wiąże się z odstąpieniem od konieczności wykonania analizy urbanistycznej. Nie rozważono czy inwestycja w tym przypadku jest konieczna i czy jej usytuowanie jest zgodne z prawem, a także czy i w jakim zakresie narusza prawo. W ocenie skarżącego przyjęcie realizacji celu publicznego jedynie w oparciu o zgłoszenie inwestora może stanowić nadużycie prawa i winno podlegać kontroli. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od SKO w Ł. zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej powoływanej jako p.p.s.a. – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego stwierdzić trzeba brak podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontroli sądu poddane zostały decyzje, których podstawę materialnoprawną stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wskazano w części historycznej uzasadnienia powoływanej jako u.p.z.p. Na wstępie więc podnieść należy, że nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisu art. 8 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2018.121, ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.). Przepis ten stanowi, że jeżeli przy załatwianiu spraw, o których mowa w przepisach działu III (u.g.n.), nie istnieje możliwość zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej ze względu na nieustalone adresy stron, stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dział III u.g.n. dotyczy wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości. Zatem art. 8 u.g.n. dotyczy tylko czynności i innych kwestii, o których mowa w tym dziale – podziałów nieruchomości, scalania i podziału nieruchomości, prawa pierwokupu nieruchomości, wywłaszczania nieruchomości, ustalania wysokości i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają zastosowania wskazane przepisy działu trzeciego u.g.n., nie rozstrzyga się wówczas o prawie własności nieruchomości, jej wywłaszczeniu czy odszkodowaniu. Postępowanie z wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego toczy się w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje się również przepisu art. 49 k.p.a. o szczególnym trybie powiadamiania, lecz art. 53 ust.1 u.p.z.p., który stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Nie mogło zatem dojść do naruszenia powoływanego w zarzutach skargi art. 8 u.g.n. Najdalej idący zarzut dotyczy błędnej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji lokalizacji celu publicznego, co skutkowało wadliwym - zdaniem skarżącego - zastosowaniem trybu, określonego w art. 50 - 58 u.p.z.p., przez co pominięto ogólne zasady ustalania warunków zabudowy dla inwestycji określone w art. 61 u.p.z.p. i rozporządzeniu wykonawczym. W szczególności skarżący zarzuca, że organ nie rozważył konieczności realizacji tej inwestycji i celowości jej ulokowania w sposób wskazany we wniosku oraz zaniechał sporządzenia analizy zagospodarowania terenu. Trafnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, ze w razie spełnienia przesłanek ustawowych organ zobligowany jest wniosek uwzględnić. Wśród przesłanek ustawowych nie zostały zaś wymienione konieczność czy celowość inwestycji, tym samym organ tych kwestii nie bada, pozostają one również poza zakresem kognicji sądu administracyjnego, brak podstaw prawnych do oceny konieczności czy celowości przeprowadzenia danej inwestycji. Natomiast organ winien zbadać, czy inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego i zastosowanie maja przepisy art. 50 – 58 czy też jest to inwestycja pozbawiona przymiotu celu publicznego i zastosowanie mają przepisy art.. 61 i nast. u.p.z.p. Rozróżnienie to jest istotne ze względu na nieco odmienne warunki, jakie musi spełnić w każdym z tych przypadków wnioskodawca oraz ze względu na dalej idące skutki prawne w przypadku, gdy inwestycja spełnia cele publiczne (np. możliwość wywłaszczenia nieruchomości na podstawie decyzji lokalizacyjnej). Wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy rozważał tę kwestię. Przytoczył w uzasadnieniu swej decyzji definicję inwestycji celu publicznego, zawartą w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którą - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesądza, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 roku w sprawie II OSK 751/17 LEX nr 2412338) . Z przytoczonych unormowań wynika wprost, że budowa linii energetycznej jest inwestycją celu publicznego, służy zaspokojeniu potrzeb ludności. Z wniosku inwestora wynika, że sporna inwestycja dotyczy budowy i przebudowy linii energetycznej, zakres dotyczący nieruchomości skarżącego jest fragmentem większej inwestycji. Należy odnotować, że z mocy ustawy przebudowa linii energetycznej nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale tylko wówczas, gdy nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (art. 50 ust.2 pkt 1 u.p.z.p.). Tymczasem, jak wynika z wniosku i co stanowiło też jeden z zarzutów odwołania, w trakcie tej budowy i przebudowy zmianie ma ulec przebieg linii na nieruchomości skarżącego. Ponadto wymiana słupów wiąże się ze zmianą ich formy architektonicznej, inne mają być również parametry przesyłowe. Są to zatem roboty budowlane o charakterze, który wyklucza zastosowanie przytoczonego art. 50 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe okoliczności wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, że sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego, do której zastosowanie mają przepisy art. 51- 58 u.p.z.p. oraz nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 50 ust.1 pkt 2 tj ustawy. Powyższa konstatacja wskazuje również na niezasadność zarzutu niezbadania warunków zagospodarowania terenu w zakresie, który określa rozporządzenie wykonawcze do art. 61 u.p.z..p. nie stosuje się bowiem tego przepisu w przypadku inwestycji celu publicznego. Natomiast organ zobligowany jest sporządzić analizę obejmującą warunki i zasady zagospodarowania terenu (art. 53 ust.3pkt 1 u.pz..p.). Taka analiza została załączona do akt postępowania. Organ dokonał również wymaganych prawem uzgodnień. Nie jest zatem trafny zarzut, że organ wydał decyzję jedynie na podstawie wniosku. Został on bowiem podany weryfikacji, organ poprzedził rozstrzygnięcie sprawy postepowaniem wyjaśniającym, spełniającym wymogi kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, sąd zaś nie dopatrzył się z urzędu innych uchybień, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. MR