II SA/Łd 866/18

Dnia 12 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 roku sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia hali namiotowej - oddala skargę. a.bł. Pismem z 14 sierpnia 2018 r. W. K. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia hali namiotowej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 22 § 5 pkt 2, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 1,2,4, art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.), dalej "u.p.e.a." nałożył na W. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Organ egzekucyjny stwierdził, że zobowiązany od 28 lipca 2016 r. pozostaje w sprzeczności z prawem w zakresie usunięcia hali namiotowej, niemal sześciokrotnie wydłużając okres wskazany w zgłoszeniu, pozostając w wyraźnym konflikcie z wymogami prawa budowlanego. Wskazano przy tym, że wysokość grzywny musi również uwzględniać okoliczność, że w niniejszej sprawie można nałożyć ją tylko raz. Powinna zatem skutecznie skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku bez konieczności stosowania kolejnych środków egzekucyjnych. Z akt sprawy wynika, że 14 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Ł. wystawił tytuł wykonawczy którym skierowano do egzekucji obowiązek usunięcia hali namiotowej o charakterze tymczasowym, mieszczącej się na działce nr 5 w obrębie [...] przy ul. A 5. Zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu ww. obiektu został zgłoszony Prezydentowi Miasta Ł. pismem z 29 lutego 2016 r. Pismem z 7 marca 2016 r. organ poinformował, że nie wnosi sprzeciwu na ustawienie obiektu na 120 dni, tj. do 28 lipca 2016 r. Mimo upływu ww. terminu obiekt nie został rozebrany ani przeniesiony w inne miejsce. Organ wyjaśnił, że zobowiązany od 28 lipca 2016 r. pozostaje w sprzeczności z prawem w zakresie usunięcia hali namiotowej. A zatem od daty w której namiot powinien zostać rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce (28 lipca 2016 r.) do dnia wydania postanowienia organu I instancji upłynęło 596 dni. Hala namiotowa jest więc eksploatowana przez 716 dni, a zobowiązany niemal sześciokrotnie wydłużył okres wskazany w zgłoszeniu. Organ wskazał, że obowiązek rozbiórki wynika bezpośrednio z art. 3 § 1 u.p.e.a., a przepisy prawa w takiej sytuacji nie przewidują wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. Podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a jej wysokość powinna też uwzględnić fakt konieczności wykonania prac niezbędnych dla wypełnienia egzekwowanego obowiązku. Usunięcie hali namiotowej niewątpliwie będzie się wiązało z kosztami. Niezbędne będzie użycie środków i sprzętu, który pozwoli na rozbiórkę obiektu budowlanego. Wymiar grzywny nie może być więc taki aby zobowiązanemu bardziej opłacało się ją zapłacić i dalej trwać w sprzeczności z prawem. Wysokość grzywny ma zmotywować- zobowiązanego do samodzielnego wykonania obowiązku, a w ocenie organu tylko maksymalna wysokość grzywny przewidziana w u.p.e.a. mogła pozwolić na spełnienie tego obowiązku. We wniesionym zażaleniu strona zarzuciła postanowieniu I instancji naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, pomimo złożenia przez skarżącego w dniu 18 stycznia 2018 r. wniosku o legalizację tymczasowej hali namiotowej; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez: całkowite pominięcie faktu złożenia wniosku o legalizację; całkowicie błędnego ustalenia, iż na obecnym etapie postępowania zostały spełnione wszystkie przesłanki do nałożenia grzywny w celu przymuszenia; wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa, pomimo całkowitego braku rozważenia przez organ możliwości finansowych skarżącego i kondycji prowadzonej przez niego firmy. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ ocenił, że w niniejszej sprawie działania skarżącego mają charakter pozorny mający na celu wyłącznie wydłużenie czasu funkcjonowania tymczasowej hali namiotowej, a do dnia wydania postanowienia II instancji nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów na wykonanie nałożonego obowiązku, mimo upływu prawie 2 lat. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie spełnia przesłanek kary w znaczeniu sankcji karnoadministracyjnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących normach prawa administracyjnego jako konsekwencja popełnienia deliktu karnego. Jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym, formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego. Nie jest to z pewnością instytucja prawa karnego. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu I instancji, że aby zastosowany środek nabrał charakteru dyscyplinującego nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego, przy czym wysokość grzywny musi uwzględniać, że można w konkretnej sprawie nałożyć ją tylko raz. W skardze do sądu administracyjnego W. K. wniósł o uchylenie w całości postanowienia SKO w Ł. z [...] r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także załączenie do akt sprawy pisma – zawiadomienia z 23 stycznia 2018 r. Prezydenta Miasta Ł., o przekazaniu do rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pisma skarżącego dotyczącego legalizacji tymczasowej hali namiotowej przy ul. A 5 w Ł. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo złożenia przez skarżącego w dniu 16 stycznia 2018 roku wniosku o legalizację tymczasowej hali namiotowej przy ul. A 5 w Ł., - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i dokonanie jej w sposób całkowicie dowolny, w szczególności poprzez: - a całkowite pominięcie faktu, iż w dniu 16 stycznia 2018 roku wpłynęło do Urzędu Miasta Ł., Departamentu Architektury i Rozwoju, Wydziału Urbanistyki i Architektury, Oddziału Architektoniczno - Budowlanego Postępowań Nieprocesowych pismo skarżącego dotyczące legalizacji tymczasowej hali namiotowej przy ul. A 5 w Ł. i sprawa ta jest w toku, co skutkować winno zawieszeniem niniejszego postępowania, - b całkowicie błędne ustalenie, iż na obecnym etapie postępowania zostały spełnione wszystkie przesłanki do nałożenia przez organ na skarżącego grzywny w celu przymuszenia - c wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa i nierozważenie przez organ możliwości - w ramach uznania administracyjnego – miarkowania grzywny z uwagi na kondycję finansową skarżącego i prowadzonej przez niego firmy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z powołanego przepisu wynika wprost, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia może mieć miejsce wówczas, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek nie został przez niego wykonany, zaś niewątpliwie do obowiązków o charakterze niepieniężnym należy zaliczyć konieczność usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego po upływie terminu wynikającego ze zgłoszenia. W sprawie bezsporne jest, że w 7 marca 2016 r. skarżący zgłosił zamiar budowy tymczasowego obiektu budowlanego hali namiotowej przy ul. A 5 w Ł. na okres 120 dni oraz, że mimo upływu tego terminu obiekt nie został rozebrany ani przeniesiony. Oznacza to, że uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, iż od 28 lipca 2016r. skarżący pozostaje w sprzeczności z prawem w zakresie usunięcia hali namiotowej. W czasie składania zgłoszenia okres ten wynosił 120 dni i jak trafnie wyliczył organ, do daty wydania postanowienia w I instancji zobowiązany prawie sześciokrotnie przekroczył okres wskazany w zgłoszeniu. Jednocześnie poza sporem pozostaje, że upływ terminu określonego w zgłoszeniu oznacza, że obowiązek rozbiórki lub przeniesienia obiektu staje się wykonalny z mocy prawa i podlega egzekucji. Wobec tego obowiązek rozbiórki nie wymaga wydawania w tym względzie decyzji lub postanowienia przez organ administracji. Zastosowany przez organ środek w postaci grzywny ma charakter przymuszający, gdyż stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu. Podkreślić jednak trzeba, iż grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być na tyle dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Przy czym ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny wskazując, że nie może przekroczyć 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2). Oznacza to, że organ egzekucyjny ma swobodę w ustaleniu wysokości grzywny w konkretnym przypadku, nie jest to jednak uznanie dowolne, gdyż powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić. Zdaniem Sądu, obowiązek powyższy został niewątpliwie zrealizowany w niniejszej sprawie, skoro uzasadnienie postanowienia organu zawiera przekonywujące argumenty wskazujące na konieczność utrzymania nałożonej w maksymalnej wysokości grzywny. Organ I instancji trafnie zwrócił uwagę na wyraźne pozostawanie w sprzeczności z przepisami prawa przez skarżącego. Wypada dodać, że w ocenie Sądu, zważywszy na długość okresu przekroczenia terminu, uchylanie się przez skarżącego od obowiązku rozebrania obiektu ma charakter rażący i uzasadnia nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 punkt 4 kpa. Po pierwsze należy zauważyć, że w postępowaniu egzekucyjnym zastosowanie do zawieszenia postępowania znajduje art. 56 u.p.e.a., który nie przewiduje zawieszenia postępowania egzekucyjnego z powodu prejudykatu wynikającego z rozstrzygnięcia zapadłego w innym postępowaniu. Po wtóre i najważniejsze rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie zależało od wyniku postępowania w przedmiocie legalizacji tymczasowej hali namiotowej przy ul. A 5 w Ł., jak uważa strona skarżąca. Postępowanie w przedmiocie legalizacji tzw. samowoli budowlanej i postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny celem przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki hali namiotowej mają odrębne zakresy, które nie pokrywają się ani nie zazębiają. Pierwsze z wymienionych postępowań zmierza do nadania cech legalności samowoli budowlanej, zaś drugie dotyczy nałożenia sankcji ekonomicznej za sam fakt naruszenia prawa poprzez nieusunięcie tejże hali w terminie. Nawet hipotetyczna legalizacja samowoli budowlanej nie uchyla rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia grzywny bo inne są cele i zakres obu wymienionych postępowań. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę dowodów. Zdaniem Sądu zebrane przez organy dowody okazały się wystarczające dla ustalenia faktów istotnych w sprawie. W szczególności, co podniesiono wyżej poza sporem pozostaje, że od 28 lipca 2016r. skarżący pozostaje w zwłoce w wykonaniu ciążącego na nim obowiązku usunięcia hali namiotowej usytuowanej na ulicy A 5 w Ł. oraz, że do daty wydania zaskarżonego aktu obowiązek ten nie został wykonany. Na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. uprawniało to organy obu instancji do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania cytowanego obowiązku. Podsumowując stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, gdyż organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś jej wysokość nie przekraczała granic uznania administracyjnego. Również Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawego zaskarżonego aktu . Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1302) orzekł o oddaleniu skargi. A. P.