II SA/Łd 867/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie : NSA Grzegorz Szkudlarek, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz W. Ś. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 40 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał W. Ś. przedłożenie opracowań sporządzonych przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami: - inwentaryzacji powykonawczej budowlanej budynku garażowego oznaczonego na planie realizacyjnym nr 3, łączącego budynek inwentarsko-składowy(nr 4) z budynkiem inwentarskim(nr 2), z projektem zmian lub przeróbek doprowadzającym obiekt do zgodności z przepisami, - inwentaryzację geodezyjną powykonawczą obiektu, - opinię techniczną na temat prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych oraz wnioski określające sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami oraz Polskimi Normami. Wyszczególnione opracowania, uzgodnione w obowiązującym zakresie nakazał przedłożyć do organu do dnia 30 czerwca 2002r. Po uzyskaniu potwierdzenia o wykonaniu nałożonych obowiązków wystąpić do Starostwa Powiatowego w S. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku w terminie do dnia 31 lipca 2002r. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podał, że z materiałów dowodowych zebranych w trakcie prowadzonego postępowania wynika, że na wykonanie budynku garażowego (łącznika) o wymiarach 17,62 x 5,00 m inwestor nie posiada wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Według oświadczenia inwestora, budynek garaży oznaczony na mapie jako nr 3 na pewno był zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę i za zgodą sąsiada, lecz dokumenty zaginęły. Ponadto do wcześniej złożonego protokołu inwestor oświadczył, że budynek garażowy został wybudowany w roku 1973. Obiekt został zrealizowany w sposób niezgodny z obowiązującymi ówcześnie warunkami technicznymi, m.in. nie wykonano ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działką sąsiada. Organ nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane – istniejące siedlisko rolnika - i w związku z powyższym jako podstawę przyjęto art. 40 tejże ustawy stanowiący, że jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Na skutek odwołania W. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniu inwestora, że budynek garażu został wybudowany w 1973r. i oparł swoje stanowisko na faktach udowodnionych, w tym przypadku na sporządzonej w dniu wizji dokumentacji fotograficznej, z której wynika w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości, iż tylna ściana łącznika oznaczonego na planie nr 3 zlokalizowana w granicy z działka sąsiednią, wykonana została z tych samych materiałów, w tej samej technologii i w tym samym czasie ( 1980r.) co ściana szczytowa budynku inwentarsko-składowego oznaczonego nr 4 i w sposób trwały została z nią połączona ( ściana budynków w układzie warstw cegieł stanowi jedną całość ). Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł W. Ś. domagając się w istocie jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że skarżoną decyzję podjęto niezgodnie z zaleceniami organu II instancji, kwestionując poczynione ustalenie, iż budynek garażowy został wykonany z tych samych materiałów i w technologii, co wybudowany w 1980r. budynek z nim połączony podnosząc, że technologia budowy nie uległa zmianie a materiały ścienne gromadzono odpowiednio wcześniej i nabywano u tego samego producenta a nadto, że w zrealizowanym w 1973r. garażu zostały "strzępia" umożliwiające prawidłowe połączenie obiektów. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu podniósł, iż organ I instancji zobowiązując inwestora do przedłożenia dokumentów określonych decyzji uznał, iż przesłanki wymienione w art. 37 cytowanej ustawy nie zachodzą i dlatego tez na podstawie art. 40 tejże ustawy określił, jakie należy wykonać czynności celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, iż kwestionowaną decyzję podjęto niezgodnie z zaleceniami organu II instancji, organ odwoławczy uznał twierdzenie takie za niezasadne. W uchylonej decyzji wskazano jej słabe miejsca, jednak uchylając ja wskazano też konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które doprowadziło następnie organ stopnia podstawowego do nowych wniosków. To zaś nie jest sprzeczne z zasadami k.p.a., bowiem organ właściwy ma obowiązek każdorazowo przeanalizować poczynione ustalenia a wskazówki organu wyższej instancji nie pozbawiają go obowiązku samodzielnego przeanalizowania sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia, które przede wszystkim winno uwzględniać istniejący stan faktyczny i prawny. Organ II instancji również podzielił stanowisko organu I instancji, że załączona dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż tylna ściana łącznika oznaczonego na planie nr 3 zlokalizowana w granicy z działka sąsiednią, wykonana została z tych samych materiałów, w tej samej technologii i w tym samym czasie ( 1980r.) co ściana szczytowa budynku inwentarsko-składowego oznaczonego nr 4 i w sposób trwały została z nią połączona ( ściana budynków w układzie warstw cegieł stanowi jedną całość ). Poprzednio organ stopnia podstawowego ustalając okres realizacji budynku oparł się na oświadczeniu inwestora wniesionym do protokołu. Późniejsze postępowanie wyjaśniające wykazało, że oświadczenie to nie jest wiarygodne. Poczynione ustalenia dają podstawę do uznania, że omawiany budynek został wybudowany pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974r. W dniu [...] W. Ś. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z obowiązującym prawem w trakcie realizacji przedmiotowych obiektów, wykonawca wspólnie z inwestorem mógł bez zgody właściwego organu wprowadzić zmiany rozwiązań planu realizacyjnego i projektów, jeśli nie naruszały warunków określonych w decyzji właściwego organu. W związku z powyższym, jeżeli przy wznoszeniu obiektu budowlanego wprowadzone zmiany mieściły się w granicach dopuszczonych przepisami, nie mogły być uznane za samowolę budowlaną. Wyjaśnił również, że zrealizowanie obiektów ze zmianami polegającymi na nieznacznym odstępstwie od wymiarów zewnętrznych, spowodowane było poprzez użycie do budowy posiadanych materiałów tj. pustaków i dźwigarów o znormalizowanych wymiarach, tak trudno osiągalnych w okresie budowy, a użycie ich nie było celowe, lecz wynikało z ówczesnych uwarunkowań. Nadto przedmiotowe obiekty zarówno w trakcie budowy jak i po ich oddaniu do użytkowania były kontrolowane przez służby nadzoru budowlanego i nie wniesiono uwag do sposobu ich wykonania. Ponownie zakwestionował ustalenia organu, co do czasu realizacji obiektu, na dowód czego dołączając zdjęcia połączenia obiektów. Podniósł również, że organ odwoławczy winien wskazać, które artykuły prawa budowlanego, warunków technicznych oraz które Polskie Normy zostały naruszone przez wznoszącego obiekt i w jakim zakresie. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu skarżącego, że dokonał tylko odstępstw od planu realizacyjnego i projektu, które mieściły się w granicach dopuszczonych przepisami a zatem nie mogły być uznane za samowolę budowlaną wyjaśnił, że z dokumentów postępowania nie wynika, ażeby inwestor posiadał pozwolenie na budowę budynku garażowego, nie może być też mowy o poczynionych odstępstwach od nieposiadanego pozwolenia i projektu. Inwestor wykonując budynek bez pozwolenia na budowę, czy też dokonując odstępstw od zatwierdzonego projektu ponosi te same konsekwencje, a organ nadzoru budowlanego, jeżeli nie stwierdzi, że do poczynionej samowoli maja zastosowanie okoliczności określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., w każdym przypadku ma obowiązek doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Tryb tego postępowania określa art. 40 cytowanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), choć nie w pełni podzielając zarzuty skarżącego. Rozważając pierwszą z wymienionych wyżej przesłanek stwierdzić należy, że organy administracji obu instancji jako podstawę prawną wydanych przez siebie decyzji, powołały przepis art. 40, a organ I instancji również przepis art.54 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.)w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 z późn. zm.). Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wprost stanowi: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Tymczasem ani w zaskarżonej decyzji, ani w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie nakazano właścicielowi przedmiotowego obiektu dokonania żadnych zmian lub przeróbek, a zobowiązano go jedynie do: wykonania inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego obiektu z uwzględnieniem niezbędnych zmian lub przeróbek celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu oraz opinii technicznej zawierającej ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wnioski określające sposób doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami i Polskimi Normami a sporządzonych przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, w zakreślonym terminie. W ocenie Sądu, przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie dawał organowi administracji uprawnień do nałożenia w jego trybie takich obowiązków na stronę, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną nałożenia takich obowiązków mógł być przepis art. 56 ust. 1 tej samej ustawy, który m. in. umożliwia organowi administracji zażądanie od inwestora lub właściciela czy zarządcy obiektu informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących robót oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero po ewentualnym nałożeniu na inwestora takiego obowiązku, ale wynikającego z art. 56, organ administracji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mógłby nałożyć na ten podmiot, w drodze decyzji, obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż działania organu w trybie powołanego art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., mają charakter dowodowy, a na postanowienie, co do przeprowadzenia takiego dowodu nie przysługuje zażalenie – por. wyrok NSA z 13 grudnia 1985 r., II SA 1843/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 35; wyrok NSA z 19 marca 1998 r., IV SA 881/96). Organ I instancji, zamiast wydać postanowienie o charakterze dowodowym zobowiązujące właściciela obiektu do przedstawienia wskazanych wyżej dokumentów w zakreślonym terminie, wydał w tej kwestii decyzję administracyjną nie znajdującą żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. Działanie takie zakwalifikować należy jako naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Działania organu administracji przewidziane w art. 56 prawa budowlanego z 1974r. podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy, gdyż ich celem jest wyjaśnienie kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. Dopiero takie wyjaśnienie kwestii technicznych umożliwiające zakwalifikowanie stanu faktycznego pod względem prawnym daje możliwość prawidłowego zastosowania art. 40 cytowanego prawa. Wydanie natomiast kwestionowanego rozstrzygnięcia nakładającego na skarżącego wyżej wymienione obowiązki w formie decyzji zamiast postanowienia dowodowego, uczyniło zasadnym zarzut skarżącego o niewskazaniu przez organ, które przepisy prawa budowlanego i normy oraz jakie warunki techniczne zostały naruszone. Podnieść również należy, iż wątpliwości budzą ustalenia co do okoliczności faktycznych a w szczególności co do czasu realizacji obiektu łącznika. W aktach sprawy znajduje się kopia protokołu oględzin z dnia [...] z treści której wynika, że dokonano pomiarów z natury wszystkich budynków (bez garaży) zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości tj. budynków: stodoły, łącznika, inwentarskiego i mieszkalnego, i na powyższą okoliczność sporządzono dokumentację fotograficzną. Jako załącznik do protokołu wymieniono jednak jedynie "załącznik graficzny z wymiarami budynków". Dołączona do akt fotografia nie została w żaden sposób opisana, domyślać się wiec należy, że stanowi ona wymienioną w protokole oględzin dokumentację fotograficzną lub jej część. Z tych to materiałów, zawartych w aktach sprawy, nie wynika tak jednoznacznie, jak to podnosi organ w uzasadnieniu decyzji, czas budowy przedmiotowego obiektu. Dołączona do akt przy protokole oględzin z dnia [...] fotografia (choć brak jest pewności, czy sporządzona została tegoż samego dnia) zdaje się potwierdzać wywody organu. Jednak podniesione argumenty przez skarżącego w odwołaniu, a dotyczące sposobu połączenia w jedną całość, zobrazowanej na fotografii ściany budynku garażu i inwentarsko-składowego, wymagały wyjaśnienia, bądź wskazania z jakich przyczyn organ nie dał im wiary. Podkreślić należy, że z mocy art. 7 i 77§ 1 k.p.a. na organach administracji państwowej ciąży obowiązek dokładnego ustalenia okoliczności sprawy, wyczerpującego i wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Z akt sprawy nie wynika, aby po wydaniu przez organ II instancji decyzji z dnia [...] uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, były przeprowadzone jakiekolwiek dowody lub postępowanie wyjaśniające, co może sugerować, że ten sam materiał dowodowy pozwalał wyciągnąć odmienne wnioski. Tymczasem skarżący dołączył do skargi fotografie (choć również bez oznaczenia z jakiego czasu pochodzą), które z kolei zdają się potwierdzać podnoszone (już w odwołaniu) przez niego okoliczności. Brak w uzasadnieniu organu odwoławczego ustosunkowania się do powyższych argumentów skarżącego, stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że od prawidłowego, precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, jak również wskazania przyczyn, dla których określonym dowodom nie dał wiary, nie można odstąpić. W szczególności nie zwalnia organu od takich ustaleń przyjęcie jak w przedmiotowej sprawie, że zmiana w przyjęciu terminu realizacji nie wpływa na tryb, w jakim toczy się sprawa, a więc dla jej efektu pozostanie bez wpływu, bowiem dopiero precyzyjne ustalenie okoliczności faktycznych, w tym terminu realizacji inwestycji może wyznaczyć tryb, jaki winien w sprawie mieć zastosowanie. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku), orzeczono jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 tej samej ustawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271).