II SA/Łd 867/08

Dnia 5 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. A.T.-P. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił T.R. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w czerwcu 2008 roku na zakup leków. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca w dniu 23 czerwca 2008 roku zgłosił się do ośrodka pomocy społecznej przedstawiając recepty wystawione w dniu 27 maja 2008 roku i wnosząc o przyznanie zasiłku celowego na ich realizację. W ocenie organu, analiza dokumentów prowadzi do wniosku, że wnioskodawca w dniu 19 czerwca 2008 roku wykupił leki z zasiłku wypłaconego w dniu 9 maja 2008 roku, a ich ilość zgodnie z wypisami dawkowania powinna wystarczyć na dwa miesiące. T.R. złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc jedynie to, że się z nią nie zgadza. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 5 i ust. 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ obszernie opisał prawne warunki przyznawania zasiłku celowego podtrzymując stanowisko organu I instancji i przytaczając jako motywy swego rozstrzygnięcia uzasadnienie pierwszoinstancyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.R. wskazał, że decyzja Kolegium jest niezgodna z prawem i stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że wobec ogólnych sformułowań skargi nie jest się w stanie odnieść do podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) stanowi iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przepis ten ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ administracji publicznej podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, mając na uwadze - w świetle okoliczności danej sprawy - interes społeczny i słuszny interes obywateli. Swoboda działania organu nie zwalnia go z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy nie dopełniły powyższego obowiązku, jedynie lakonicznie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie i narażając się jednocześnie na zarzut jego dowolności. W ocenie Sądu akta sprawy nie dają podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia dla skarżącego negatywnego. Akta sprawy zawierają kopie recept i faktur, ale uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie daje odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób organ wyliczył, że skarżący ma zapas leków na okres objęty wnioskiem o przyznanie zasiłku. Organ podejmując decyzję o odmowie przyznania zasiłku skarżącemu, powołując się w istocie na niecelowość jego przyznania, winien był w sposób szczegółowy, jasny i czytelny wykazać, że otrzymane wcześniej zasiłki winny zaspokoić potrzeby skarżącego w zakresie objętym wnioskiem. Nie sposób jednak tego wywodzić jedynie z kopii faktur wystawionych przez aptekę oraz praktycznie nieczytelnych kopii recept. Rozstrzygnięcie powyższe nie uwzględnia również ewentualnych zmian w dawkowaniu leków. Akta sprawy nie pozwalają również ustalić w jakich terminach były wypłacane zasiłki celowe na zakup leków skarżącemu, co pozwoliłoby na ocenę czy faktycznie skarżący powinien dysponować zapasem leków. Zaskarżona decyzja, bez głębszego wyjaśnienia motywów jej podjęcia, kwestionuje również w istocie zalecenia lekarskie co do ilości przepisanych skarżącemu leków, co świadczy o znacznej dowolności przy jej podejmowaniu. Zarzuty powyższe dotyczą zarówno decyzji organu I instancji jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które bez żadnej refleksji przyjęło stanowisko organu I instancji. Powyższe uchybienia powodują konieczność postawienia organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania organy administracji winny w szczególności zadbać o przestrzeganie zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl pierwszego z tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Wszelkie natomiast ustalenia poczynione zgodnie ze wskazanymi wyżej regułami winny, jak już na wstępie wskazano, znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji – art. 107 § 3 k.p.a. Wydawanie decyzji w granicach uznania administracyjnego nie zwalnia organów administracji z powyższych obowiązków. Przeciwnie, organy winny w sposób szczególny zadbać o przestrzeganie zasad procedury administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane będą uzupełnić materiał dowodowy zgodnie ze wskazaniami niniejszego uzasadnienia, rozważyć stan faktyczny sprawy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie zgodne z zasadami postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że na tym etapie postępowania, sąd administracyjny nie przesądza o konieczności przyznania skarżącemu zasiłku, bowiem na taką ocenę nie pozwala zarówno niekompletnie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, jak również uznaniowy charakter zaskarżonego aktu. Wobec wskazanych wyżej naruszeń, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. T.G.