II SA/Łd 87/02

Dnia 27 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi -Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski (spr.), p.o. Sędziego WSA: Arkadiusz Blewązka, , Protokolant: ref. staż Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi D. R., T. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...](znak:[...]) w przedmiocie wykonywania robót budowlanych oddala skargę II SA/Łd 87/02 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania S. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] nakazującej D. i T. R. wykonanie robót budowlanych związanych z odtworzeniem budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. A w Ł., zgodnie z projektem zmian i przeróbek, uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na skutek "skargi" właścicieli nieruchomości przy ul. B organ I instancji w dniu [...] dokonał "wizji lokalnej" na działce przy ul. A i stwierdził, że w zachodniej jej części dokonano rozbiórki części starych, zużytych, drewnianych obiektów gospodarczych, ponadto część murowana tego obiektu została poddana remontowi, wymieniono pokrycie i konstrukcję dachu. Na wykonanie powyższych robót inwestor nie przedstawił pozwolenia na rozbiórkę jak również pozwolenia na remont obiektu. W wyniku tych ustaleń organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzję nr [...] z dnia [...], w której zobowiązano właścicieli nieruchomości do przedstawienia inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót, projektu zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia do zgodności z przepisami oraz dokumentów stwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te dotyczyły, jak to określono w decyzji [...] budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomość w Ł. przy ul. A. Po dostarczeniu dokumentów organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] nakazał D. i T. R. wykonanie robót budowlanych związanych z odtworzeniem budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. A w Ł., zgodnie z projektem budowlanym zmian i przeróbek stanowiącym załącznik do tej decyzji. Od decyzji odwołał się S. T. Organ odwoławczy stwierdził, iż jest sprawą bezsprzeczną, że małżonkowie R. dokonali rozbiórki budynku gospodarczego z naruszeniem obowiązujących przepisów art. 31 Prawa budowlanego, który wymaga dla obiektów zlokalizowanych w granicy działki pozwolenia na rozbiórkę. Również bezspornym jest, że dokonując remontu pozostawionej części budynku gospodarczego inwestor naruszył art. 28 Prawa budowlanego bowiem wykonał roboty budowlane związane z przebudową obiektu, wymianą dachu oraz obniżeniem wysokości budynku. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poprowadził postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego zmierzając do doprowadzenia istniejącego (pozostawionego po rozbiórce budynku) do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego wydana decyzja nr [...] z dnia [...] nakładała na właścicieli nieruchomości obowiązki prowadzące do doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Wydanie natomiast przez organ I instancji decyzji nr [...] z dnia [...] w trybie art. 51 ust. 1a, nakazującej odtworzenie budynku gospodarczego było działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Organ nadzoru budowlanego nie może nakazywać inwestorowi budowy nowego obiektu gospodarczego. Pozwolenie na budowę nowego obiektu inwestor może uzyskać po złożeniu wniosku oraz po przedłożeniu stosownych dokumentów określonych w art. 32 Prawa budowlanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Organ II instancji wskazał ponadto, iż nierozpatrzona została sprawa ogrodzenia między działkami między ul. A, a ul. B na odcinku rozebranego budynku gospodarczego. Odwołujący się S. T. twierdzi, iż część ściany została dobudowana w roku 2001, a jej wysokość przekracza 2,20 m, więc wymaga dokonania zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2. Z akt sprawy wynika, iż takiego zgłoszenia nie dokonano. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż za zły stan techniczny obiektów budowlanych odpowiada zarządca lub ich właściciel (art. 61 Prawa budowlanego). Z dokonanych oględzin wynika, że zacieki na ścianie granicznej powstały w poprzednich latach, gdy przyległy budynek gospodarczy był w złym stanie technicznym. Obecnie po zmniejszeniu jego wysokości, po wykonaniu nowego dachu i właściwych obróbek blacharskich problem zacieków stał się nieaktualny, a ściana jest sucha. Obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie dają możliwości prawnych do nakazania rozbiórki istniejącej części budynku gospodarczego na działce przy ul. A. Wstęp na działkę sąsiada w celu dokonania napraw własnego obiektu możliwy jest po uzyskaniu zgody sąsiada lub uzyskaniu w trybie art. 47 Prawo budowlane decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja nr [...] z dnia [...] nie została przekazana skarżącym do wiadomości. Sąsiedzi jako strona postępowania nie brali udziału w postępowaniu. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a. strona może złożyć do organu wniosek o wznowienie postępowania. Powyższą decyzję zaskarżyli do Sądu D. i T. R., wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż wydając decyzję w niniejszej sprawie organ nadzoru naruszył przepisy prawa w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 i art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 roku oraz art. 147 k.p.a. Wskazali, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, gdyż art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 nie nakłada obowiązku uzyskania zezwolenia na przebudowę budynku gospodarczego tylko na całkowitą rozbiórkę. W ocenie skarżących zezwolenie nie jest wymagane, gdyż mamy do czynienia nie z całkowitą rozbiórką i budową obiektu na nowo, ale z częściowym remontem polegającym na usunięciu zniszczonych części i wykonaniu tylko tych części. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazali, iż Państwo T. nie zostali pozbawieni udziału w postępowaniu, gdyż o wszystkich decyzjach i czynnościach dokonywanych w przedmiotowej sprawie byli powiadamiani. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Podniesiono, iż remont obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę wyłącznie wtedy, gdy roboty budowlane nie ingerują w konstrukcję obiektu. W przypadku budynku skarżących nastąpiła wymiana całego dachu (konstrukcji) łącznie z więźbą dachową. Taki zakres robót nie mieści się w pojęciu remontu, a więc wymaga pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1. Dodano, że ustawodawca w przypadku prowadzonych robót remontowych (odtwarzających stan istniejący) wymaga dokonania ich zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1. Takiego zgłoszenia skarżący nie dokonali. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku, gdy przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest akt administracyjny – decyzja lub postanowienie o charakterze kasacyjnym rolą Sądu jest zbadanie, czy organ prawidłowo uchylił ten akt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, czy też winien wydać akt o charakterze reformacyjnym. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując przy tym szereg uchybień, które miały miejsce w postępowaniu przed organem I instancji. Jednak jedno ze wskazanych przez organ odwoławczy naruszeń prawa w zaskarżonej do niego decyzji, mogłoby kwalifikować się, zdaniem Sądu, do wydania decyzji reformacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma bowiem racji organ odwoławczy kategorycznie twierdząc, że organy nadzoru budowlanego nie mogą nakazywać inwestorowi budowy nowego obiektu budowlanego. W trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego można nakazać doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, a więc także odbudowę rozebranego bez pozwolenia lub zgłoszenia obiektu budowlanego. Jednak może to nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nie wykonano obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na gruncie rozpatrywanej sprawy oznacza to, że organ I instancji mógłby wydać taką decyzję wtedy, gdyby inwestor nie wykonał nałożonych na niego decyzją z [...] nr [...] obowiązków. W rozpatrywanej sprawie nie miało to jednak miejsca. W tej sytuacji organ odwoławczy mógłby sam skorygować wadliwość w tym zakresie decyzji organu I instancji, gdyby nie fakt, że decyzja organu I instancji nie rozstrzygnęła o istocie sprawy w całości, pominięta została w niej bowiem kwestia ogrodzenia pomiędzy działką inwestorów, a działką S.T., którego wysokość przekracza 2,20 m, a więc stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jego budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. W tym zakresie organ odwoławczy nie był władny do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż organ odwoławczy może swym rozstrzygnięciem objąć wyłącznie sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu I instancji. Można zresztą rozważać czy wydając decyzję merytoryczną – reformacyjną, to znaczy udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ odwoławczy nie naruszyłby wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Chociaż, jak się wydaje, ciężar gatunkowy naruszenia prawa przez organ I instancji, które uznać można za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalałby na odstąpienie od tego zakazu. Podniesione w skardze zarzuty są całkowicie chybione. Okoliczność, iż rozbiórka obiektów budowlanych niebędących obiektami zabytkowymi, a niższych niż 8 metrów nie wymaga pozwolenia – art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zmienia faktu, iż zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu wymaga podjęcie takich robót wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy tego nie uczynili. Powoływanie się zaś na bezpośrednie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 31 ust. 5), jest po pierwsze przesadzone, po drugie zaś nawet taka sytuacja nie zwalnia inwestorów od niezwłocznego zgłoszenia owej rozbiórki. Zwrócić należy też uwagę, iż co prawda trafne jest stwierdzenie skarżących, że remont istniejących obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę – art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, ale wymaga on, czego skarżący nie wzięli pod uwagę zgłoszenia – art. 30 ust. 1 pkt 2 in fine. W tej sytuacji, skoro organ I instancji nie rozstrzygnął swoją decyzją sprawy będącej przedmiotem postępowania w całości, uznać trzeba, iż działanie organu odwoławczego było zgodne z prawem – prawidłowo postąpił on uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji.