II SA/Łd 87/06

Dnia 7 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt w zakładzie opiekuńczo-leczniczym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną w oparciu o przepis art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.,j. Dz. U. z 2000r,Nr98, poz.1071 ze zm.) zwanej dalej " k.p.a." oraz § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 grudnia 1998 roku w sprawie sposobu i trybu kierowania osób do zakładów opiekuńczo - leczniczych i pielęgnacyjno - opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania odpłatności za pobyt w tych zakładach (Dz. U. Nr 166, poz. 1265) Zarząd Województwa [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] znak [...] w sprawie skierowania J. L. do Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w W. w części dotyczącej pobytu w tym Zakładzie przedłużając pobyt J. L. do 48 miesięcy oraz na podstawie art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, póz. 408 ze zm.) ustalił miesięczną opłatę za pobyt w Zakładzie w wysokości 397,49 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu 16 sierpnia 2005 roku wpłynął wniosek J. L. w sprawie przedłużenia pobytu w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w W.. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynikało, iż stan zdrowia wnioskodawcy wymaga dalszej całodobowej opieki i pielęgnacji, której nie może zapewnić mu rodzina, wobec powyższego zasadnym jest orzeczenie o przedłużeniu jego pobytu w placówce opiekuńczo-leczniczej. W dniu 17 września 2005 roku J. L. odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwestionując wyliczenie opłaty za pobyt w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w W.. W swoim odwołaniu uzupełnionym następnie pismem z dnia 30 października 2005 r. domagał się określenia, iż opłata za pobyt w Zakładzie powinna być ustalona w sposób następujący; 30 % kwoty jego dochodu powinno być odprowadzane na rzecz Zakładu, natomiast 70% winno być pozostawione w jego dyspozycji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że sposób wyliczenia opłaty za pobyt w zakładzie opiekuńczo - leczniczym, wynika wprost z przepisu art. 34a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie sposobu i trybu kierowania osób do zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjne -opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania odpłatności za pobyt w tych zakładach Przepisy te stanowią, że osoba przebywająca w zakładzie opiekuńczo - leczniczym i pielęgnacyjno -opiekuńczym ponosi koszty wyżywienia i zakwaterowania. Miesięczną opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej 250 % najniższej emerytury , z tym, że opłata nie może być wyższa niż kwota odpowiadająca 70% miesięcznego dochodu, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, osoby przebywającej w zakładzie opiekuńczo - leczniczym i pielęgnacyjno- opiekuńczym (art. 34a ust. 1 ustawy). Miesięczna opłata za pobyt w zakładzie osoby skierowanej do zakładu albo w nim przebywającej, określona na podstawie art. 34a ust.1 i 2 ustawy, jest ustalona na okres roku, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłatę, o której mowa w ust. 1, ustala się ponownie po każdorazowej zmianie wysokości dochodu osoby przebywającej w zakładzie albo osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w zakładzie (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej). Z przepisów tych zatem wynika, że ustalenie opłaty za pobyt w zakładzie opiekuńczo-leczniczym nie jest zależne od uznania organu administracji publicznej lecz określone wprost w przytoczonych wyżej przepisach. Wobec powyższego opłata ta nie może być ustalona w sposób, którego domaga się odwołujący. Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 28 grudnia 2005 roku wystąpił J. L. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację podnoszoną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji opierającą się na twierdzeniu, iż opłata za jego pobyt w ośrodku w W. powinna być ustalona na poziomie 30 % jego dochodu zaś, 70% dochodu winno być pozostawione w jego dyspozycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowaną w toku dotychczasowego postępowania. Organ II instancji podkreślił, iż rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji nie dopatrzył się możliwości uchylenia lub zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej odpłatności za pobyt w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. l § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozstrzyganej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], mocą której utrzymało ono w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] zmieniającą decyzję tego organu z dnia [...] w ten sposób, że przedłużył pobyt J. L. w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym w W. do 48 miesięcy i ustalił miesięczną opłatę za pobyt w tym zakładzie w wysokości 397,49 zł. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana Sąd stwierdził, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107§ 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.", w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. Sąd może podjąć przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa przez wszystkie akty wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. W ramach tych środków mieści się także orzekanie wobec decyzji organu I instancji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji ostatecznej, gdyż postępowanie prowadzące do jej wydania także dotknięte jest wadami skutkującymi koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań w sprawie niniejszej wskazać należy, iż ocena legalności zaskarżonej decyzji obejmuje w tej sprawie nie tylko faktycznie kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie w zakresie wysokości opłaty miesięcznej za pobyt skarżącego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym (jak wynika z treści odwołania od decyzji I instancji oraz skargi wniesionej do sądu), ale także rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji pierwszoinstancyjnej obejmujące zmianę własnej decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] znak [...] w sprawie skierowania J. L. do Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w W. w części dotyczącej pobytu w tym Zakładzie przedłużając ten pobyt do 48 miesięcy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja "odwoławcza" utrzymała w mocy decyzję organu I instancji "w całości" to jest wszystkie jej rozstrzygnięcia. W tej sytuacji skoro w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazano art. 155 k.p.a. i na tej podstawie w punkcie 1 decyzji zmieniono poprzednio wydaną decyzję organu I instancji z dnia [...] w tej sytuacji obowiązkiem organów orzekających w I i II instancji było dołączenie do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wymienionej decyzji z [...]. Wobec braku w aktach sprawy "pierwotnej" decyzji, zmienionej w trybie art. 155 k.p.a., wątpliwości sądu budzi dopuszczalność zastosowania przewidzianego tym przepisem nadzwyczajnego trybu postępowania służącego weryfikacji ostatecznych prawidłowych rozstrzygnięć administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do przepisu art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi, a przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2 art. 107 k.p.a.). Tego rodzaju składnikami dodatkowymi według utrwalonych i jednolitych poglądów orzecznictwa i doktryny będą : termin, warunek i zlecenie. W odniesieniu do "terminu " wskazać należy, iż w decyzji może być dodany termin końcowy po upływie którego, traci ona moc wiążącą, co oznacza, że po upływie tego terminu ważność decyzji ulega wyekspirowaniu. W sprawie niniejszej, w sytuacji, gdyby powołana wyżej decyzja z [...] ustalała konkretny termin pobytu skarżącego w przedmiotowym zakładzie leczniczym, po upływie tego terminu jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. byłaby nieuprawniona, a nawet niedopuszczalna. Utrata bowiem mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2001 roku w sprawie sygn. akt II SA 480/00 opubl. w Systemie Informacji Prawniczej LEX nr 51221). W tej sytuacji obowiązkiem właściwego organu orzekającego byłoby wydanie nowej, kolejnej decyzji dotyczącej pobytu skarżącego w Zakładzie w W.. W odniesieniu do decyzji opatrzonych terminem obowiązywania ich zmiana w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce dopóty, dopóki decyzja znajduje się jeszcze w obrocie prawnym, a więc najdalej do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2001 roku sygn. akt IV SA 1515/96 opubl. w Systemie Informacji Prawniczej LEX nr 53442, oraz wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 14 października 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1440/97 opubl. w Systemie Informacji Prawniczej LEX nr 48240). Brak w aktach przedmiotowej sprawy "pierwotnej" decyzji z dnia [...] w zasadzie uniemożliwił sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości zastosowania przez organ administracji nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji ostatecznych przewidzianego przepisem art. 155 k.p.a. Przechodząc do oceny faktycznie podniesionego w skardze do sądu zarzutu wadliwego ustalenia opłaty za pobyt skarżącego w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w W. wskazać należy, iż sposób jej ustalenia określony został w przepisie art. 34 a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). stosownie do powołanego przepisu, osoba przebywająca w zakładzie opiekuńczo - leczniczym i pielęgnacyjno -opiekuńczym ponosi koszty wyżywienia i zakwaterowania. Miesięczną opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej 250 % najniższej emerytury, z tym, że opłata nie może być wyższa niż kwota odpowiadająca 70% miesięcznego dochodu, w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, osoby przebywającej w zakładzie opiekuńczo - leczniczym i pielęgnacyjno- opiekuńczym (art. 34a ust. 1 ustawy). Miesięczna opłata za pobyt w zakładzie osoby skierowanej do zakładu albo w nim przebywającej, określona na podstawie art. 34a ust.1 i 2 ustawy, jest ustalana na okres roku, z zastrzeżeniem, iż ustala się ją ponownie po każdorazowej zmianie wysokości dochodu osoby przebywającej w zakładzie albo osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w zakładzie - § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 grudnia 1998 roku w sprawie sposobu i trybu kierowania osób do zakładów opiekuńczo - leczniczych i pielęgnacyjno - opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania odpłatności za pobyt w tych zakładach (Dz. U. Nr 166, poz. 1265). W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu, w decyzjach organów obu instancji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień co do sposobu i powodów ustalenia oraz wysokości odpłatności za pobyt skarżącego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, poza suchym przytoczeniem właściwych przepisów prawa. W tym miejscu wypada podkreślić, że orzeczenie administracyjne - decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią integralne części orzeczenia w znaczeniu materialnym i formalnym. Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią obowiązkowe składniki każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie przesądzają o wadliwości tego aktu. W rozstrzyganej sprawie decyzja organu l instancji nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia, zaś w decyzji organu odwoławczego praktycznie pominięto uzasadnienie faktyczne, a uzasadnienie prawne sprowadza się do zacytowania obowiązujących przepisów prawnych bez podania motywów wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Motywy rozstrzygnięcia winny wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2004 roku w sprawie sygn. akt l SA 1128/03 opubl. w Systemie Informacji Prawniczej LEX nr 164719). Braki uzasadnienia orzeczenia organu l instancji oraz uchybienia w uzasadnieniu organu odwoławczego mają znamiona naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w odwołaniu wyraźnie kwestionował prawidłowość dokonanego wyliczenia, a organ II instancji stwierdził jedynie, że odpłatność została wyliczona prawidłowo bez wskazania danych niezbędnych do jej ustalenia co nie stanowi wszechstronnego ustosunkowania się do argumentacji odwołania, do czego zobligowany jest organ odwoławczy z mocy art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa. Podkreślić należy, iż zarówno organ II instancji jak i sąd administracyjny nie mogą akceptować orzeczeń administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów prawa materialnego, z których wynika koniczność ustalenia wysokości dochodu adresata decyzji, jeśli nie wskazano, a zatem faktycznie nie ustalono tego dochodu. Wysokość opłaty za pobyt w Zakładzie jest ustalana w sposób ściśle związany z wysokością dochodu i nie podlega "uznaniu administracyjnemu" na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w swojej decyzji. W rozstrzyganej sprawie wysokość dochodu nie została wskazana ani w decyzji organu I instancji ani w wydanej w wyniku odwołania kwestionującego sposób jej ustalenia decyzji organu II instancji. Przy czym odnosząc się do treści przepisu art. 34 a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej brak wskazania (ustalenia) dochodu skarżącego może być nawet uznany za naruszenie przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim za naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77§ 1 i art. 80 k.p.a.), mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący szczególnie wyraźnie kwestionował wysokość naliczonej opłaty, wykazanie prawidłowości jej ustalenia przez organ I instancji było wręcz obowiązkiem organu odwoławczego, który w przedmiotowej sprawie w pełni podzielił jego stanowisko utrzymując decyzję organu I instancji w mocy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to bowiem, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot, rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, które zostało ocenione za prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości. Niestety oceny tej nie mógł z przytoczonych wyżej względów podzielić Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą z uwagi na popełnione przez organy obu instancji błędy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów administracyjnych będzie rozważenie prawidłowości zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego przewidzianego w przepisie art. 155 k.p.a. oraz prawidłowe, wszechstronne ustalenia wysokości dochodów skarżącego i ustalenia opłaty za pobyt w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w W.. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego popełnione przez organ administracji w przedmiotowym postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt l lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.