II SA/Łd 87/08

Dnia 4 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi E. Ś. i S. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę - oddala skargę. W dniu 14 grudnia 2005 r. S.Ś. zwrócił się do Starosty O. z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za część jego gruntów, które zostały zajęte pod budowę drogi powiatowej na odcinku K. – S., oznaczonych nr ewid. 351/1 i 352, położonych w miejscowości K., gmina S. W tym samym dniu S. Ś. zwrócił się również do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej zajęcie przed dniem 1 stycznia 1999 r. części jego nieruchomości oznaczonych nr ewid. 351/1 i 352, położonych w miejscowości K., gmina S., pod budowę drogi powiatowej na odcinku K. – S. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta O. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do czasu uzyskania prawomocnej decyzji Wojewody o stwierdzeniu nabycia przez Powiat O. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat O. własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną- powiatową nr [...] S. – K., położonej w obrębie K., gm. S., oznaczonej na mapie do działań prawnych nr [...] z dnia [...] r. jako działka nr 352/1 o pow. 0,0516 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w O. prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazana wyżej nieruchomość stanowiła własność M. C., co potwierdza umowa przekazania gospodarstwa rolnego Rep. A. Nr [...] z dnia [...] r. W świetle powyższych okoliczności, Starosta O. postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Starosta O. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz S.Ś. za nieruchomość położoną w K., gm. S., oznaczoną nr ewid. 352/1 o pow. 0,0516 ha, zajętą pod drogę publiczną, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Powiatu O. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, E. i S. Ś. podnieśli, iż decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. odebrano im, a nie poprzedniemu właścicielowi nieruchomości – T. C., prawo własności nieruchomości nr 352/1. Wyjaśnili, iż nieruchomość o powierzchni 0,31 ha nabyli w dniu 7 sierpnia 2000 r. w dobrej wierze od T. C. na powiększenie własnego gospodarstwa rolnego i od 2004 r. wykazywali powierzchnię tej działki we wnioskach o przyznanie dopłat obszarowych i z tytułu gospodarowania na gruntach o niekorzystnych warunkach. Odwołujący mają ponadto pretensje do Starostwa oraz Zarządu Dróg Powiatowych, że nie poinformowano ich o treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Podnieśli także, iż dopiero grudniowa informacja prasowa spowodowała, że w dniu 14 grudnia 2005 r. wystąpili do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej zajęcie części nieruchomości oraz o wypłatę odszkodowania z tego tytułu. Ich zdaniem, zapis art. 73 ustawy nie jest sformułowany tak jednoznacznie, by wywieść z niego, że odszkodowanie przysługuje tylko tym osobom, które były właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Dlatego też uważają, że spełniają warunki do przyznania odszkodowania, albowiem nabyli sporną działkę w roku 2000. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, organ odwoławczy powołując się na treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające i reformujące administrację publiczną wskazał, iż zgodnie z tym przepisem, to T.C. utracił prawo własności przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. E. i S. Ś. w myśl tego przepisu nie utracili prawa własności, ponieważ nieruchomość o nr ewid. 352/1 stanowiła już własność Powiatu O. z mocy samego prawa od dnia 1 stycznia 1999 r. Osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania na gruncie tego przepisu są osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne lub ich spadkobiercami. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i orzecznictwie Sądu Najwyższego. W tym stanie rzeczy, organ I instancji, zasadnie odmówił przyznania odszkodowania osobom, które faktycznie w dniu 1 stycznia 1999 r. nie utraciły prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, E. i S. Ś. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., która ich zdaniem, została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. W skardze powtórzyli zarzuty z odwołania od decyzji I instancji oraz stwierdzili, że odmowa przyznania odszkodowania jest sprzeczna z art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu spornej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] r. odmawiającą ustalenia na rzecz S.Ś. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w K., gm. S., oznaczoną nr ewid. 352/1 o pow. 0,0516 ha, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Powiatu O. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Powołany wyżej przepis wprowadza, w przekonaniu Sądu, generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, o której stanowi ust. 3 wskazanej normy prawnej, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Zaprezentowane stanowisko w pełni koresponduje także z dotychczasowym orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych. Warto w tym miejscu zwrócić chociażby uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. sygn. IV CKN 1071/00 (OSNC 2003/9/120), czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. I SA 2398/02 (LEX nr 159017). Skoro więc przejście prawa własności w myśl wskazanego przepisu następuje z mocy prawa w określonej dacie, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., to w tym zakresie wyłączone jest, zdaniem Sądu, nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat O. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - powiatową nr 30320 S. – K., położonej w obrębie K., gm. S. oznaczonej nr ewid. 352/1 o pow. 0,0516 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w O. prowadzona jest księga wieczysta [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający podkreślił, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M.C. Okoliczność tą potwierdza bowiem umowa przekazania gospodarstwa rolnego Rep. A. Nr [...] z dnia [...] r. Rację ma wobec tego organ orzekający twierdząc, że osoba będąca właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. nie mogła skutecznie przenieść prawa własności tejże nieruchomości na rzecz S. i E. małżonków Ś. w drodze umowy sprzedaży zawartej w postaci aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A Nr [...], albowiem nieruchomość ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu O. Decyzja Wojewody fakt ten tylko potwierdzała. W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku skarżących, osobami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne są wyłącznie właściciele tychże nieruchomości (bądź ich spadkobiercy) ustaleni na dzień 31 grudnia 1998 r. W przedmiotowej sprawie, jak zostało to już zauważone, właścicielem nieruchomości o nr ewid. 352/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. był M. C., a nie skarżący S. i E. małżonkowie Ś. Dlatego też w świetle wskazanych wyżej unormowań brak jest podstaw prawnych do skutecznego dochodzenia przez skarżących odszkodowania w oparciu o ustawę – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Na marginesie powyższych rozważań podnieść trzeba, że zupełnie odrębną kwestią jest sprawa ewentualnego odszkodowania należnego małżonkom Ś. w związku z zawarciem w dniu 7 sierpnia 2000 r. umowy sprzedaży, obejmującej swym zakresem sporną nieruchomość. Drogą do zrekompensowania poniesionej przez skarżących szkody wynikającej z zawartej umowy, jak słusznie podniósł to organ I instancji, nie jest postępowanie administracyjne, lecz postępowanie przed sądem powszechnym, przed którym może być również podnoszona kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przechodząc następnie do oceny zarzutów podniesionych w skardze, wskazać zdaniem Sądu trzeba, iż są one niezasadne. Przede wszystkim, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem stron, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli, że została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wynika z akt sprawy inicjatorem przedmiotowego postępowania był S.Ś., który w dniu 19 grudnia 2005 r. złożył w Starostwie Powiatowym w O. wniosek o przyznanie odszkodowania. Skoro zatem niniejsze postępowanie prowadzone było z wniosku skarżącego, to logicznym jest, iż to skarżący, a nie kto inny był adresatem wydawanych w tej sprawie decyzji. Podobnie błędny jest, w ocenie Sądu, zarzut dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 Europejskiej Konwencji Prawa Człowieka. Odnosząc się do tej kwestii podkreślić należy, że w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/1999 (OTK 2000/2/60) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm. z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podsumowując, skoro małżonkowie Ś. nie byli uprawnieni do otrzymania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i wydane w tym przedmiocie decyzje organów I i II instancji są zgodne z obowiązującymi w dacie ich podjęcia przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, Sąd zobligowany był oddalić skargę. O powyższym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). B.C.