II SA/Łd 87/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 2 grudnia 2021 r. nr SKO.4160.8.21 w przedmiocie stwierdzenia, że wykonana inwestycja nie zakłóca stosunków wodnych i odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Czastary z dnia 11 października 2021 r., nr ITOŚ.6331.1.2021.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego T.W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc Decyzją z dnia 2 grudnia 2021r., nr SKO.4160.8.21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Czastary z dnia 11 października 2021 r., znak: ITOŚ.6331.1.2021, stwierdzającej brak naruszenia stosunków wodnych na styku działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] w obrębie [...] i odmawiającej nakazania przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w dniu 21 kwietnia 2021r., T.W. wystąpił do Wójta Gminy Czastary z wnioskiem o "niezwłoczne zaniechanie podnoszenia poziomu gruntu na działce nr [...], który zaburza stan wody na użytkowanych rolniczo działkach nr [...] i [...], zorganizowanie prac ziemnych na działce nr [...] w taki sposób, aby zarówno w ich trakcie, jak i po zakończeniu inwestycji nie został zachwiany stan wód na gruntach sąsiednich". W uzasadnieniu wniosku zostało wskazane, że na działce nr [...] trwają prace ziemne związane z budową boiska sportowego i w związku z tym został podniesiony poziom gruntu o ok. 45 cm oraz wykonano próg ze spadkiem w stronę działek nr [...] i nr [...]. Wobec tego wody opadowe będą spływały na ww. działki, a także zostanie uniemożliwiony wjazd na pole sprzętem rolniczym w szczególności w okresie wiosennym. Pismem z dnia 7 czerwca 2021r. strona ponowiła wniosek o wszczęcie postępowania wskazując, że wody opadowe i roztopowe będą spływały na jego działkę co będzie miało niekorzystny wpływ na uprawy i plony. W rezultacie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 11 października 2021 r., znak: ITOŚ.6331.1.2021, Wójt Gminy Czastary stwierdził brak naruszenia stosunków wodnych na styku działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...] w obrębie [...] i odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Od decyzji Wójta Gminy Czastary, T.W. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zarzucając wydanie przedmiotowej decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem odwołującego się organ powinien był powołać biegłego. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych nie ma charakteru zabezpieczającego przed ewentualnym naruszeniem stosunków wodnych w przyszłości. Zdaniem organu w trybie art. 234 ust. 1 i 3 p.w. nie ustala się przyszłego, hipotetycznego naruszenia stosunków wodnych. Kolegium stoi na stanowisku, że wydanie decyzji w oparciu o art. 234 ust. 1 i 3 p.w. jest uzależnione od rzeczywistego wystąpienia naruszenia stanu wody na gruncie skutkującego szkodą dla gruntu sąsiedniego. Natomiast skarżący jednoznacznie wskazuje, że naruszenie stosunków wodnych w jego ocenie dopiero wystąpi i obawiając się uniemożliwienia mu użytkowania nieruchomości rolnych postanowił zapobiec zaistnieniu tego stanu poprzez uzyskanie stosownej decyzji w trybie art. 234 p.w. Zdaniem Kolegium organ I instancji po rozważeniu kwestii powołania biegłego zasadnie doszedł do wniosku, że w sprawie brak jest okoliczności wymagających wyjaśnienia, wobec tego opinia specjalistyczna byłaby zbędna. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Pan T.W., zarzucając naruszenie: • art. 25 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię wskazującą, że brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta od orzekania w sprawie, w której stroną postępowania jest jego gmina, nawet jeśli zachodzą wątpliwości co do bezstronności organu, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy gminy postępowania administracyjnego w sprawie, w której stroną jest dana jednostka samorządu terytorialnego; • art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. 78 § 1. w zw. 84 § 1 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego i dokładnego zbadania sprawy przez organ II instancji, w tym przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, hydrogeologii oraz stosunków wodnych oraz oględzin nieruchomości w obecności specjalisty z ww. dziedziny, mimo że skarżący złożył wniosek dowodowy w tym zakresie oraz określenie czy doszło do naruszenia stosunków wodnych w przedmiotowej sprawie oraz określenie wielkości wyrządzonej szkody na nieruchomościach skarżącego wymaga widomości specjalnych; • art. 15 k.p.a. poprzez niepoczynienie przez organ II instancji żadnych ustaleń ani postępowania dowodowego i oparcie swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na dowodach przedstawiony przez Gminę Czastary, przy czym pominięte zostały wszelkie wnioski dowodowe złożone przez skarżącego; • art. 7 w zw. 77 § 1 w zw. art. 80 w zw. 107§ 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji dowolnej a nie swobodnej oceny dowód i pominięcie w swojej ocenie faktu, że skarżący podczas oględzin w dniu 15 września 2021 r. wskazywał, że teren jego nieruchomości jest podmoknięty co wskazywał urzędnikom Urzędu Gminy Czastary obecnym podczas czynności, którzy odmówili sfotografowania podmięknięcia i podtapiania nieruchomości, co wskazuje na realność poniesionej przez wnioskodawcę szkody już w trakcie postępowania oraz oparcie swojej decyzji na Opinii Geotechnicznej mgr inż. L.S. wykonanej przed wykonaniem inwestycji, zatem nie mogącej ocenić sytuacji po wykonaniu prac; Organ II instancji pominął również w ocenie dowód z przedstawionego przez skarżącego artykułu prasowego odnoszącego się do osobistego zaangażowania wójta Gminy Czastary w realizację budowy boiska; • Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; • art. 234 § 1 w zw. § 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 624, 784, 1564, 1641 ze zm.) - dalej Pr. Wodne poprzez błędy w ustaleniach faktycznych oraz pominięcie przeprowadzenia dowodów organ II instancji stwierdził, że inwestycja nie narusza stosunków wodnych działek i nie wpływa szkodliwie na działki [...], [...] położone w Gminie Czastary, ponieważ według organu II instancji skarżący wskazywał na potencjalne zagrożenie, podczas gdy skarżący już w trakcie oględzin w okresie wczesnej jesieni wskazywał na podmięknięcie terenu, tj. uprawdopodobnił szkodę i wskazał na szkodliwy wpływ inwestycji na jego nieruchomości, jednocześnie Organ II instancji nie poczynił starań, aby wyjaśnić wszelkie wątpliwości poprzez przeprowadzenie opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych, hydrologii oraz hydrogeologii. Jednocześnie skarżący wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania nie mógł w wyniku podmoknięcia przedmiotowych nieruchomości zasiać poplonu oraz dokonał prac rolniczych z dużym opóźnieniem, tj. pod koniec listopada 2021 r., w związku z tym na dzień dzisiejszy ponosi już szkody w związku z dokonaną inwestycją przez Gminę Czastary. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej a także o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że oględziny dokonane przez urzędników gminy były dokonane "na oko", nie dokonano pomiarów wysokości działek, dzięki którym można by było stwierdzić na ile stosunki wodne zostały naruszone. Zdaniem skarżącego oględziny przeprowadzono w okresie dość suchym. Skarżący informuję, że w trakcie toczącego się postępowania nie mógł w wyniku podmoknięcia przedmiotowych nieruchomości zasiać poplonu oraz dokonał prac rolniczych z dużym opóźnieniem, tj. pod koniec listopada 2021 r. Skarżący stoi na stanowisku że w sprawie powinien być przeprowadzany dowód z opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 20 maja 2022 r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 9 maja 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący wskazał, że nie ma możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 20 maja 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 234 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3). Dla wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego konieczne jest wykazanie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, jak również czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody a szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo skutkowy. Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie uzasadniających podjęcie działań na podstawie poprzednio obowiązującego art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2017 r., II OSK 159/16 - wypowiedź ta zachowuje aktualność i na tle aktualnie obowiązującego art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zalicza się tu "takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 p.w. Również roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych." Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wymaga zatem bardzo precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, przede wszystkim tego, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 613/07). Niewątpliwie, sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych dotyczą skomplikowanej problematyki, najczęściej wymagającej wiadomości specjalnych, przeważnie z hydrogeologii, hydrologii, melioracji. Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. kluczowym dowodem może być opinia biegłego. Biegły nie może jednak zastąpić organu administracji w ustaleniu stanu faktycznego, jako że to na organie administracji publicznej ciążą obowiązki wynikające m.in. z przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. Sąd zauważa, że spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się w istocie nie tyle w odniesieniu do wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, co wokół prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzonego przez organy postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu załączone na płytach CD zdjęcia znajdujące się w aktach organu II instancji wskazują na powstawanie zastoisk wody na działce zarówno należącej do gminy jak i skarżącego. Na jednym ze zdjęć widać, że nasyp od strony wschodniej płyty boiska jest co najmniej tak wysoki, jak wskazuje skarżący czyli ma co najmniej 45 cm. Analiza zebranego materiału wskazuje, że o ile płyta boiska wydaje się być prawidłowo odwodniona i nie powinna wpływać na stosunki wodne na działce sąsiedniej o tyle nasyp wykonany od strony wschodniej mógł naruszyć te stosunki. Zdaniem sądu nie zbędne jest powołanie biegłego w niniejszej sprawie gdyż zebrany materiał dowodowy nie wyklucza jednoznacznie, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych. Zdaniem sądu szkoda w rozumieniu przepisu art. 234 ust. 1 p.w., może być również hipotetyczna tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli w określonych okolicznościach jest realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu. W powyższej sprawie biorąc pod uwagę specyfikę sąsiedztwa tj. fakt, że na jednej działce zostało wybudowane boisko piłkarskie a druga działka stanowi pole orne, to należy zauważyć, że szkody na polu ornym będą pojawiać się okresowo w zależności od ilości opadów jak i tego co na danym polu jest posiane i na jakim etapie wegetacji są rośliny. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że nie ma podstawy do wyłączenia Wójta Gminy Czastary od załatwienia niniejszej sprawy ponieważ brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku takiego nie można się wprost dopatrzeć w regulacjach art. 24 § 1 i § 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania istotnych naruszeń przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w zakresie umożliwiającym podjęcie decyzji. Organy wykluczyły skorzystanie z dowodu w postaci opinii biegłego, co jednak sąd wyżej zakwestionował. W konsekwencji sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie związany zawartymi powyżej wskazaniami sądu, w tym odnośnie do konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. is