II SA/Łd 870/07

Dnia 28 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 roku sprawy ze skargi E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak [...]) w przedmiocie umorzenia, wobec bezprzedmiotowości, postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania E. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy i użytkowania budynku elektromechaniki samochodowej usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. Ś. [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku E. B. obejmowało zasadność lokalizacji budynku warsztatu elektromechaniki pojazdowej na nieruchomości zlokalizowanej w P. przy ul. Ś. [...], rozpoczęcie budowy tego obiektu przed wydaniem pozwolenia na budowę i zrealizowanie go z odstępstwami od projektu budowlanego, uciążliwość związaną z użytkowaniem budynku, jak i samowolną zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia na pomieszczenie, w którym odbywa się proces mycia silników samochodowych. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, iż budynek warsztatu elektromechaniki pojazdowej wybudowany został przez inwestorów – J. i S. K., na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] roku (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 3 listopada 1993 roku (znak: [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zaświadczył o dopełnieniu przez inwestorów obowiązku zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do oceny zgodności lokalizacji inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacja warsztatu zatwierdzona została decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku (znak: [...]). Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji datowanej na dzień [...] roku. W odniesieniu do kwestii rozpoczęcia prac budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ wskazał, że nie znalazł dowodów, które potwierdzałyby to twierdzenie, nadto strona postępowania – E. B. nie skorzystał z prawa do wniesienia odwołania. Organ, w toku wizji lokalnej, stwierdził, że budynek został zrealizowany z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Odstępstwa te, zdaniem organu miały polegać na odsunięciu części ściany zewnętrznej budynku od granicy z działką sąsiednią, zaniechaniu wykonania ogniomuru ponad dachem w określonym miejscu oraz samowolnym wykonaniu dodatkowego okna na poddaszu. W odniesieniu do tych kwestii organ stwierdził, że obowiązujące w czasie budowy przepisy techniczno – budowlane nie nakładały obowiązku wykonania ogniomuru. Ponadto, przyjęcie zawiadomienia o oddaniu budynku do użytku, kończy proces inwestycyjny i oznacza zaakceptowanie dokonanych odstępstw uznając je za nieistotne. Problem uciążliwości funkcjonowania zakładu elektromechaniki pojazdowej, jak wskazał organ I instancji, nie może być przedmiotem postępowania, gdyż sąsiad inwestora nie wskazał żadnych badań, ekspertyz, czy innych dowodów, które potwierdzałyby jego stanowisko. Przede wszystkim jednak, organ w toku prowadzonego postępowania, nie stwierdził takich uciążliwości, a inni sąsiedzi nie zgłaszali skarg na uciążliwość zakładu. Kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego, na pomieszczenie, w którym następuje mycie silników samochodowych, jak wskazał organ, nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Ustawienie w pomieszczeniu urządzenia do mycia silników i części samochodowych, które to urządzenie posiada wymagane atesty i zaświadczenia, nie powoduje zmiany warunków ochrony środowiska w zakresie, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W konkluzji uzasadnienia organ wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu 13 lutego 2007 roku kontrola w obiekcie potwierdziła posiadanie przez inwestorów wszystkich dokumentów, o których stanowi art. 62 Prawa budowlanego. Przepis art. 62 Prawa budowlanego wymaga okresowych przeglądów i kontroli budynku oraz prowadzenia książki obiektu. Z okazanych dokumentów wynika, że obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie budynku warsztatu elektromechaniki pojazdowej, zatem umorzył postępowanie administracyjne, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. B. wskazał, że jako strona wnioskująca nie wyraża zgody na umorzenie postępowania, a mimo tego organ I instancji po raz kolejny umarza postępowanie w tej sprawie. W ocenie odwołującego się niedopuszczalne jest umorzenie postępowania, gdyż samowola budowlana jest oczywista. W stanie faktycznym sprawy, inwestor przystąpił do prac budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to fakt bezsporny, który potwierdza również organ. Tym niemniej organ zaniechał wyciągnięcia z tego faktu konsekwencji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że prace budowlane przy budowie spornego obiektu rozpoczęto w dniu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w czasie kiedy decyzja taka nie była jeszcze ostateczna. Tymczasem inwestor mógł rozpocząć prace dopiero kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby ostateczna, gdyż w przeciwnym wypadku mogłoby dojść do naruszenia interesów prawnych osób trzecich. Jednakże, jak wskazał organ odwoławczy, nikt w ustawowym terminie nie złożył odwołania od decyzji I instancji, zatem po upływie terminu, decyzja ta stała się ostateczna i inwestorzy mieli prawo prowadzić prace budowlane. Tym niemniej, jak następnie wskazał organ, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające (w szczególności rozprawa administracyjna, wyjaśnienia świadków i zgromadzone dokumenty) nie potwierdzają w sposób jednoznaczny rozpoczęcia budowy przed otrzymaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej organ powtórzył argument zawarty w decyzji I instancji, iż obiekt budowlany w postaci zakładu elektromechaniki został wykonany zgodnie z wymogami technicznymi, a przyjęcie przez odpowiedni organ zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych i przystąpieniu do użytkowania, oznacza zaakceptowanie dokonanych odstępstw i uznanie ich za nieistotne. W tej sytuacji kwestia odstępstw nie może być przedmiotem postępowania w chwili obecnej. Po oddaniu obiektu do użytku, przedmiotem postępowania, mogą być jedynie kwestie prawidłowości użytkowania obiektu i jest stan techniczny. Poczynione przez organ I instancji ustalenia w zakresie obowiązków z art. 62 Prawa budowlanego, w ocenie organu odwoławczego, są bezsporne i potwierdzają wypełnienie przez inwestora wszystkich obowiązków w tym zakresie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podzielił również argumenty organu I instancji, iż w stanie faktycznym sprawy, nie mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń. W przedmiotowym pomieszczeniu, jak ustaliły organy, znajduje się regał stalowy, na którym umieszczony jest pojemnik z cieczą do mycia części samochodowych, na ścianie zamontowano półki, na których umieszczone są narzędzia i przyrządy do napraw samochodów. Takie ustalenia, zdaniem organu, nie wskazują na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia. Konstatując organ uznał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania zgodnie z żądaniem odwołującego się, co obliguje organ do umorzenia postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie w świetle przepisów prawa budowlanego. W skardze E. B. powtórzył argumenty odwołania wskazując, że nie można akceptować faktu rozpoczęcia prac budowlanych przed dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Zdaniem skarżącego, obiekt został w całości wybudowany przed ustatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji nie kwestionował on decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, skarżący zwrócił uwagę na stan techniczny budynku, brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. W sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż nastąpiła zmiana ochrony środowiska i bezpieczeństwa pożarowego (w pomieszczeniu przewidziane są do przechowywania pojemniki z cieczą łatwopalną i wybuchową). Skarżący wskazał także, że jego odwołanie dotyczyło dwóch decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oznaczonych Nr [...] i Nr [...]. Gdy tymczasem organ odwoławczy ustosunkował się tylko do jednej z nich, w pozostałym zakresie pozostając w bezczynności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bezsprzecznym w sprawie jest to, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie administracyjne z wniosku E. B. dotyczące nieprawidłowości w trakcie budowy i użytkowania budynku – zakładu elektromechaniki samochodowej usytuowanego w P. na nieruchomości przy ul. Ś. [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołania E. B., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Z treści dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie na skutek wniosku E. B. z dnia 29 czerwca 2003 roku. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wydawał kilka rozstrzygnięć, które były uchylane przez organ odwoławczy na skutek kontroli instancyjnej. Uprzednio za stronę postępowania organ I instancji traktował inwestorów – J. i S. K., wnioskodawcę – E. B. oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tym niemniej, decyzja I instancji z dnia [...] roku została doręczona wyłącznie wnioskodawcy, czyli skarżącemu. Organ II instancji swoje rozstrzygnięcie doręczył już inwestorom i skarżącemu. Organy obu instancji bezsprzecznie pominęły właścicieli sąsiednich nieruchomości, których uprzednio traktowały za stronę postępowania. Nie budzi wątpliwości bowiem, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego). Bezspornie podmioty, którym przysługuje przymiot strony w określonym postępowaniu na danym jego etapie, nie tracą przymiotu strony na dalszym etapie tego postępowania. Krąg podmiotowy określonego postępowania rozciąga się również na prowadzone w oparciu o tą sprawę postępowania o charakterze nadzwyczajnym. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, iż krąg podmiotów, z udziałem których prowadzone było postępowanie przed organem I i II instancji był, na kolejnych jego etapach, zdecydowanie różny. Organy rozpoznając ostatecznie sprawę za stronę postępowania uznał jedynie odwołującego się i inwestora pomijając kilkunastu dalszych uczestników, których organ I instancji uprzednio uznawał za strony postępowania i których dopuścił do udziału w postępowaniu. Z rozstrzygnięcia organów obu instancji nie sposób wyprowadzić wniosku co do tego, jakie przyczyny legły u podstaw tak drastycznego ograniczenia kręgu podmiotowego sprawy. Przyczyn tych nie doszukał się również sąd administracyjny. W szczególności, bierność danych osób będących stronami postępowania, nie pozbawia ich przymiotu strony. Powyższe spostrzeżenie pozwala postawić tezę, iż nie wszystkie strony postępowania brały udział w postępowaniu przed organami. Mając natomiast na uwadze, iż brak jest w niniejszym postępowaniu okoliczności, które uzasadniałyby prawną racjonalność dokonanego przez organy ograniczenia kręgu podmiotowego sprawy, to wskazać wypada, iż niczym niezawiniona jest przez niektóre strony absencja w postępowaniu. Tak wskazane okoliczności pozwalają uznać, iż w niniejszym postępowaniu zachodzi jedna z przyczyn stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), a tym samym występuje w postępowaniu administracyjnym tego rodzaju naruszenie prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Merytorycznie odnosząc się do przedmiotu postępowania administracyjnego skład orzekający ocenił, że sprawa wymaga jeszcze poczynienia dodatkowych ustaleń. Przede wszystkim jednak, zdaniem Sądu, fakt, że żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, nie konwaliduje błędu inwestora w zakresie rozpoczęcia prac budowlanym przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec sprzecznych twierdzeń skarżącego i organu należy w sposób niewątpliwy ustalić kiedy inwestor rozpoczął prace budowlane uwzględniając, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Poza sporem w sprawie jest okoliczność, że inwestor wzniósł obiekt budowlany – budynek zakładu elektromechaniki pojazdowej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę – decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] roku. Obiekt ten był także rozbudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę – decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] roku. Zatem organ stwierdzając, że inwestor dokonał odstępstw, powinien ustalić kiedy te odstępstwa zostały poczynione, czy w trakcie budowy, czy rozbudowy obiektu. W konkluzji wskazać należy, że organ I instancji błędnie sformułował sentencję decyzji. Organ ten bowiem stwierdził, że "ponownie umarza postępowanie". Celem takiego sformułowania było zapewne podkreślenie, że już wcześniej organ wydawał rozstrzygnięcia o takiej treści, a które były uchylane w toku kontroli instancyjnej. Tym niemniej określenie takie jest błędne, gdyż organ rozpoznając sprawę po uchyleniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, rozpoznaje ją niejako na nowo. Bezsprzecznie, odwołanie skarżącego złożone w toku postępowania administracyjnego dotyczyło dwóch decyzji organu I instancji. Tymczasem, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że organ odwoławczy odniósł się tylko do jednej z tych decyzji. Jeżeli rzeczywiście organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie tylko w części, to w odpowiednim zakresie pozostaje w bezczynności. Tym niemniej jest to kwestia, która wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. K.O.