II SA/Łd 874/14

Dnia 30 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi Rady Gminy Bełchatów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 26 czerwca 2014 roku nr PNK-I.4131.358.2014 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały nr L/427/2014 Rady Gminy Bełchatów z dnia 27 maja 2014 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bełchatów". oddala skargę. a.bł. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 2014 r. nr PNK-I.4131.358.2014 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 86 oraz art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały nr L/427/2014 Rady Gminy Bełchatów z dnia 27 maja 2014 r. W jego uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 27 maja 2014 r. Rada Gminy Bełchatów podjęła uchwałę nr L/427/2014 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bełchatów. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 3 czerwca 2014 r. W ocenie organu nadzoru, uchwalony przez Radę Gminy Bełchatów Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bełchatów nie wypełnia zakresu spraw przekazanych do uregulowania na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.o.z.". Rada Gminy Bełchatów w uchwalonym Programie nie wskazała konkretnego podmiotu, który zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, o czym stanowi art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Istotą oceny prawidłowości badanej uchwały jest wskazanie zakresu, jaki obejmuje upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji, czy rada gminy wypełnia cały zakres spraw przekazanych radzie do uregulowania przez ustawodawcę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa, podobnie w przypadku przekroczenia przez radę gminy ustawowego upoważnienia. Przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. wylicza enumeratywnie elementy programu opieki nad zwierzętami, które stanowią katalog zamknięty przy jednoczesnej możliwości jego poszerzenia o plan znakowania zwierząt w gminie - element fakultatywny, dopuszczony w art. 11a ust. 3 u.o.z. Rada Gminy zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w powołanym przepisie art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Rada Gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Do takich kwestii należy wskazanie w Programie konkretnego podmiotu, który zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Taką opiekę może sprawować podmiot do tego uprawniony tj przychodnia weterynaryjna a nie schronisko dla zwierząt. Przywołując następnie brzmienie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda przypomniał, że nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Tak więc, w przypadku istotnego naruszenia prawa, organ nadzoru jest zobowiązany w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. orzec o nieważności uchwały w całości lub w części. Podjęcie przez Radę Gminy Bełchatów uchwały nr L/427/2014 z dnia 27 maja 2014 r. narusza art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. w związku z czym zasadne było stwierdzenie jej nieważności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy Bełchatów zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., przez jego błędną wykładnię i niezgodne z prawem zastosowanie oraz art. 91 u.s.g., przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi Rada Gminy Bełchatów stwierdziła, że podejmując uchwałę wykonała obowiązek nałożony art. 11a u.o.z. Jej zdaniem organu nadzoru błędnie wywodzi, że w uchwalonym Programie nie wskazano konkretnego podmiotu, który zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Rada Gminy Bełchatów w podjętej przez siebie uchwale postanowiła, iż opieka weterynaryjna jest zapewniona przez wyłonione w drodze przetargu wyspecjalizowane przedsiębiorstwo, tj. Przedsiębiorstwo Komunalne "A" Sp. z o.o., z którym zawarto kompleksową umowę na zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom. Zgodnie z uchwałą opieka nad bezdomnymi zwierzętami oznacza opiekę weterynaryjną bezdomnym psom zabranym z terenu Gminy oraz zwierząt, które utraciły właściciela. Opieka weterynaryjna obejmuje również opiekę nad zwierzętami poszkodowanymi w wypadkach komunikacyjnych (pkt 2 ppk 1) akapit pierwszy i akapit drugi lit c)). Przedsiębiorstwo wyżej wymienione prowadzi również schronisko. W tej sytuacji - zdaniem strony skarżącej - nie doszło do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., ponieważ Rada wskazała konkretny podmiot realizujący powyższe zadanie. W opinii strony skarżącej organ nadzoru w zasadzie nie kwestionuje braku wskazania konkretnego podmiotu realizującego opiekę weterynaryjną, lecz kwestionuje możliwość świadczenia takich usług przez wymienione w uchwale przedsiębiorstwo - prowadzące schronisko - tj. Przedsiębiorstwo Komunalne "A" Sp. z o.o. Jednocześnie organ nadzoru dokonuje daleko idącej oceny kompetencji i uprawnień przedsiębiorstwa, a mianowicie czy dany podmiot jest uprawniony do świadczenia usług weterynaryjnych, czy też nie. Wojewoda nie dostrzega zupełnie faktu, iż umowa która łączy skarżącego z przedsiębiorstwem A obejmuje również usługi weterynaryjne, o czym stanowi uchwała. Zdaniem skarżącego organ nadzoru nie jest uprawniony i właściwy do stwierdzania, czy dany podmiot ma prawo i kompetencje do wykonywania określonych usług, czy też takowych nie ma. Rolą wybranego przez skarżącego przedsiębiorstwa jest realizacja usług wynikających z umowy, w tym opieka weterynaryjna. Uprawnienie zaś do weryfikacji, czy usługi są świadczone w sposób prawidłowy, a zatem czy przez lekarza weterynarii lub przychodnię weterynaryjną, przysługuje wyłącznie skarżącemu na podstawie zawartej umowy. Istotą programu jest między innymi zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej i wskazanie podmiotu, który ją realizuje, co niewątpliwie zostało ujęte w uchwalonym programie. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w rzeczonej uchwale, jako konkretny podmiot realizujący całodobową opiekę weterynaryjną wskazała Przedsiębiorstwo Komunalne "A" Sp. z o.o., które prowadzi schronisko. Co prawda podano również, że schronisko kontaktuje się z lekarzem weterynarii, ale nie skonkretyzowano tego podmiotu. Nie mniej jednak w ocenie Rady zarzut Wojewody jest chybiony. Nie doszło więc do istotnego naruszenia prawa poprzez niewyczerpanie zakresu przedmiotowego uchwały, co zarzuca organ nadzoru, a skoro tak, to organ nadzoru naruszył art. 91 u.s.g. Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i w myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 26 czerwca 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały nr L/427/2014 Rady Gminy Bełchatów z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bełchatów". Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się jednolicie, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w tym trybie decydują wyłącznie naruszenia przepisów prawa o charakterze istotnym. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści przepisu. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Do naruszeń skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a z zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej. Natomiast z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 120/13 – Lex nr 1316452, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 875/13 – Lex nr 1421933, w Krakowie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1476/13 – Lex nr 1443840, w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1036/13 – Lex nr 1437421, w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 314/13 – Lex nr 1436229). Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 26 czerwca 2014 r. w świetle brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.g., poczynionych wyżej uwag natury ogólnej oraz zgromadzonego materiału dowodowego sąd stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Podstawę materialnoprawną uchwały kontrolowanej przez organ nadzoru stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., w myśl którego do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej oraz art. 11 ust. 1 i 11a u.o.z. W rozumieniu art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Według art. 11a rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnych charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Celem programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Zważywszy na krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 487/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r. syn. akt II SA/Bd 887/13 – Lex nr 1435151). Sąd analizując treść załącznika do uchwały, będącej przedmiotem kontroli nadzorczej Wojewody w świetle wyraźnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych brzmienia art. 11a ust. 2 u.o.z. stwierdził, że rację ma organ nadzoru, twierdząc iż Rada Gminy Bełchatów podejmując uchwałę w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bełchatów" nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., ponieważ bezspornie nie wskazała konkretnego podmiotu, który zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl pkt 2 załącznika do rozważanej uchwały zatytułowanego "Sposoby realizacji programu", ppkt 1 "Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom" "Wyłonione w przetargu wyspecjalizowane przedsiębiorstwo, Przedsiębiorstwo Komunalne "A" Sp. z o.o. zs. ul. A 5, 97-400 B., z którym Gmina Bełchatów ma podpisaną kompleksową umowę na świadczenie ww usług w 2014 roku, zapewnia wyłapywanie, transport i dalszą opiekę w miejskim schronisku dla zwierząt położonym w Bełchatowie przy ul. B. W ramach umowy jest zapewniona opieka weterynaryjna". (...) Ponadto realizacja zadania mającego na celu opiekę nad bezdomnymi zwierzętami realizowana będzie poprzez: udzielenie pomocy weterynaryjnej zwierzętom poszkodowanym w wypadkach komunikacyjnych, gdzie właścicieli nie ustalono (akapit 2 lit. c)." Powyższe zapisy uchwały świadczą niewątpliwie o niewypełnieniu przez Radę Gminy Bełchatów delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., a tym samym o niezapewnieniu zgodnie z zapisem ustawy całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, bowiem podmiot wskazany w uchwale do zapewnienia owej opieki nie jest przychodnią weterynaryjną a schroniskiem dla zwierząt. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę na brzmienie art. 11a ust. 4 u.o.z., w którym to przepisie ustawodawca wymienił zadania z ust. 2 pkt 3-6, których realizacja może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Wśród tych zadań próżno poszukiwać pkt 8 ust. 2 art. 11a u.o.z. Trafny jest wobec tego wniosek, że taką opiekę może zapewnić wyłącznie przychodnia weterynaryjna, której adres winien zostać podany w treści uchwały. Brak jest natomiast możliwości zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej przez podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt, w tym wypadku Przedsiębiorstwo Komunalne "A" Sp. z o.o. Tym samym polemika strony skarżącej z oceną Wojewody Łódzkiego jako zupełnie chybiona nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi. Niezależnie od argumentów Wojewody Łódzkiego, które zasadnie skutkowały stwierdzeniem nieważności uchwały, sąd dostrzegł inne istotne jej wady, nie wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Mianowicie, Rada Gminy Bełchatów wprowadzając do uchwały postanowienia dotyczące: zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom - pkt 1 ppkt 3 lit. d i pkt 2 ppkt 3 lit. a-c, edukacji mieszkańców w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt - pkt 1 ppkt 3 lit. e i pkt 2 ppkt 4 lit. a-f, współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, z Inspekcją Weterynaryjną i samorządem, a także wszystkimi osobami, które podejmują działania zmierzające do poprawy bytowania zwierząt, z organami stojącymi na straży przestrzegania prawa, z samorządami i instytucjami administracji publicznej - pkt 1 ppkt 3 lit. j. i pkt 2 ppkt 4 przekroczyła istotnie zakres delegacji ustawowej uregulowanej w art. 11a ust. 2 u.o.z. Nadto data jej podjęcia – 27 maja 2014 r. dowodzi naruszenia art. 11a ust. 1, zaś powtarzanie w uchwale pojęć zdefiniowanych uprzednio w ustawie, co dotyczy przede wszystkim definicji pojęcia "zwierzęta bezdomne" świadczy o naruszeniu zasad techniki prawodawczej (§ 134-137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908). Podsumowując skład orzekający ocenił, że Wojewoda Łódzki prawidłowo wydał rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy Bełchatów z dnia 27 maja 2014 r. nr L/427/2014, ponieważ bez wątpienia organ gminy nie wypełnił delegacji ustawowej z art. 11 ust. 2 pkt 8 u.o.z. Dodając zaś do treści uchwały zagadnienia nieprzewidziane w art. 11 ust. 2 u.o.z. przekroczył w istotnym zakresie art. 11 ust. 2 u.o.z. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. A. P.