II SA/Łd 875/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Z. Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA G. Szkudlarek, Asesor WSA R. Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku; 3. zasądza na rzecz A. G. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 875/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zobowiązał A. G. do przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2003 r. trzech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym wykonanych robót budowlanych, związanych z wymianą stolarki okiennej w lokalu nr 33, znajdującym się w budynku wielorodzinnym przy ul. A 65 w Ł. Organ nadzoru budowlanego I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, iż A.G. w latach 2000-2002 dokonała w ww. lokalu nr 33 wymiany trzech okien. Roboty budowlane wykonała bez wymaganego zgłoszenia zamiaru wykonania prac właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Od decyzji z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. odwołania złożyli: A. G. oraz jej mąż – K. G. Skarżąca stwierdziła, iż dopełniła wszelkich wymaganych obowiązków. Zgłosiła bowiem chęć wymiany okien zarządcy nieruchomości, który nie poinformował jej o konieczności dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego uważa, że obowiązek wykonania inwentaryzacji powykonawczej powinien zostać nałożony na zarządcę - Administrację Nieruchomościami Ł.-G. Wschód. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. G., utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Administracja Nieruchomościami nie jest organem administracji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a wyłącznie zarządcą nieruchomości. Zgoda zarządcy nieruchomości na wymianę okien stanowiła jedynie zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, niezbędną do dokonania zgłoszenia planowanych robót budowlanych we właściwym organie administracji achitektoniczno-budowlanej. Wymiana stolarki okiennej, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zgłoszenia takiego wymaga. A. G. zaś wymaganego zgłoszenia nie dokonała. Wobec ustalenia, iż roboty budowlane zostały już wykonane, a w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis o przymusowej rozbiórce, organ nadzoru budowlanego II instancji uznał, iż zasadne było zobowiązanie inwestora do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym wykonanych robót – stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ dodał, iż sprawcą samowolnie wykonanych robót jest inwestor i to on ponosi konsekwencje popełnionego czynu, a nie zarządca nieruchomości. Na decyzję z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A. G., wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, iż wbrew twierdzeniom organów, sprawa nie jest rozpatrywana z urzędu, a na żądanie właściciela sąsiedniego lokalu. Gdyby postępowanie wszczęto z urzędu, objęłoby jeszcze kilku najemców w budynku, którzy również wymienili stolarkę okienną bez zgłoszenia. Zarzuciła ponadto organom nadzoru budowlanego naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz stronnicze prowadzenie postępowania. Jej zdaniem winę za zaistniałą sytuację ponoszą pracownicy Administracji Nieruchomościami Ł.-G. Wschód, którzy informowani byli przez najemcę lokalu o zamiarze wymiany stolarki okiennej, a mimo to nie poinformowali go o konieczności zgłoszenia takiego faktu do właściwego organu. Zarządca nieruchomości naruszył tym samym, zdaniem skarżącej, obowiązek wynikający z art. 9 Kpa. Autor skargi uważa również, że przedłożenie wymaganej dokumentacji jest niepotrzebne, ponieważ i tak zmuszony będzie zdemontować okna. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeprowadzając taką kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić przede wszystkim należy, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Przez remont rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8). Powyższe uregulowania prawne pozwalają na zaakceptowanie poglądu prezentowanego przez organy obu instancji, że wymiana okien w budynku mieszkalnym nie wymaga pozwolenia na budowę, wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi administracyjnemu (vide wyrok NSA z dnia 28 lutego 2000 r., sygn. akt II S.A./Ka 367/98-niepubl.) W uchwale z dnia 20 października 1997 r., wydanej w sprawie, sygn. akt OPS 3/97 (ONSA 1998 Nr 1, poz. 3), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego Prawa (np. rozbiórka albo remont obiektu budowlanego), bądź też art. 50 ust. 1 dotyczy takich obiektów, które nie wymagają ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Skoro tak, to w sytuacji zaniechania dokonania zgłoszenia robót polegających na remoncie obiektu budowlanego, postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a w sytuacji, jeśli doszło już do zakończenia robót budowlanych – w trybie art. 51 tej ustawy. Treść art. 52 Prawa budowlanego przesądza, że nakazy określone w art. 51 powinny być skierowane do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Jak to wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego, A. G. jest najemcą lokalu stanowiącego własność G. Ł. W tymże lokalu dokonane zostały roboty budowlane polegające na wymianie okien. Z treści zaskarżonej decyzji, a także z treści decyzji organu I instancji z dnia [...] wynika, że to A. G. posiada przymiot inwestora, w stosunku do niej sformułowany został nakaz przedłożenia inwentaryzacji, to po rozpatrzeniu jej odwołania organ II instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w dniu [...]. Tymczasem pierwsza czynność procesowa polegająca na przeprowadzeniu oględzin, dokonana została z pominięciem osoby skarżącej A. G. Na organach administracyjnych spoczywa jednakowoż obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Przywołana zasada nie jest postulatem lecz obowiązującą norma prawną (vide wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt S.A./Lu 694/92, Wspólnota 1993 Nr 44, s.18). Organy obu instancji podjęte przez siebie rozstrzygnięcia oparły na ustaleniach dokonanych m. in. w toku oględzin przedmiotowej nieruchomości. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że oględziny te zostały przeprowadzone z naruszeniem obowiązujących przepisów. Stosownie bowiem do treści art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Chodzi nie tylko o umożliwienie stronie wzięcia udziału w czynności, ale również przygotowanie się do niej. Jak to wynika z materiału zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego, wymóg ten nie został zachowany. O terminie oględzin powiadomiony został mąż skarżącej, to z jego udziałem czynność ta została przeprowadzona. Uchybienia tego nie może sanować czynność zapoznania skarżącej z treścią protokołu po upływie ponad 3 miesięcy od daty przeprowadzonych oględzin (vide wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt I S.A./Gd 1252/97, LEX Nr 37890). Tymczasem art. 79 k.p.a. stanowi następną (po wyrażonej w art. 10 k.p.a.) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Zachowanie wymogu art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt III S.A. 1035/97, LEX Nr 36901; wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II S.A. 1210/99, LEX Nr 46806). Jednocześnie naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższych konstatacji nie zmienia fakt, że z treści pełnomocnictwa złożonego przez skarżącą do akt postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że to K. G. posiada przymiot inwestora oraz że nie można wykluczyć, iż jest on współnajemcą lokalu; skoro organy obu instancji uznały, że inwestorem jest A. G., to naruszenie w toku postępowania administracyjnego zasady czynnego udziału strony jest oczywiste. Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz c), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – pkt 3 wyroku.