II SA/Łd 875/19

Dnia 28 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Delegatury w S. z dnia [...] roku znak: [...] w przedmiocie nakazu podjęcia działania w celu wygłuszenia pracy instalacji chłodniczej 1. uchyla zaskarżone zarządzenie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Delegatury w S. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. zarządzeniem pokontrolnym z [...], wydanym po przeprowadzeniu kontroli w A sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. — sklep przy ul. A w B., nakazał podjęcie niezwłocznych działań w celu wygłuszenia pracy instalacji chłodniczej pracującej na dachu sklepu, do poziomu nie powodującego przekroczeń dopuszczalnej emisji hałasu. W treści tego zarządzenia Inspektor wskazał, że działania kontrolne zostały podjęte na skutek skargi wniesionej przez mieszkańców zabudowań jednorodzinnych, znajdujących się w sąsiedztwie kontrolowanego sklepu. Skarga dotyczyła uciążliwości przejawiającej się w pracy urządzeń chłodniczych zainstalowanych na dachu sklepu, która miała uniemożliwiać nocny wypoczynek. W czasie kontroli przeprowadzonej między 25 lipca a 12 sierpnia 2019 r., stwierdzono, że doszło do nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, to jest: w punkcie pomiarowym nr 2, w porze nocnej, nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego na tereny chronione akustycznie o 14,2 dB. Na badanym terenie, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 112), dopuszczalne normy hałasu wynosiły: 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Pomiary emisji hałasu zostały wykonane w nocy z 30 na 31 lipca 2019 r., w punktach zlokalizowanych na terenie sąsiedniej posesji, przy ul. B 3. Wartości równoważnego poziomu dźwięku osiągnęły w punkcie pomiarowym nr 1 — 55,3 dB, zaś w punkcie nr 2 — 59,2 dB. Pomiary wykazały zatem przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego na teren chroniony akustycznie o 14,2 dB w punkcie nr 2. Z uwagi na wysoki poziom przekroczenia dopuszczalnej emisji hałasu, nakazano podjęcie działań niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia oraz wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń na dzień 30 września 2019 r. Jako podstawę prawną zarządzenia Inspektor wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1355; dalej: u.i.o.ś.), a także art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1396; dalej: u.p.o.ś.). Wydane zarządzenie zostało skierowane do Zarządu A sp. z o.o. sp. k. i jemu doręczone. Powyższe zarządzenie pokontrolne zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez spółkę A, która wnosząc o uchylenie go w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła: (1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.; dalej: u.p.p.), poprzez bezpodstawne przeprowadzenie kontroli na terenie zakładu bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o jej miejscu i terminie, uniemożliwiając tym samym skarżącemu wzięcie czynnego udziału w prowadzonej kontroli, to jest: pomiarze klimatu akustycznego występującego w sąsiedztwie zakładu; b) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 9 ust. 1b pkt 2 i ust. 1c u.i.o.ś. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zasadnym było przeprowadzenie przez organ kontroli pozaplanowej, w związku z podjęciem przez organ interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, podczas gdy takie okoliczności nie zachodziły; c) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie zarządzenia pokontrolnego do Zarządu A sp. z o.o. sp.k., jako kierownika kontrolowanej jednostki, podczas gdy taki podmiot nie istnieje; d) art. 11 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez niepodpisanie protokołu kontroli przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, przy jednoczesnym braku wzmianki w protokole kontroli o odmowie podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanego zakładu; e) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2286; dalej: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r.), poprzez wydanie zarządzenia w oparciu wadliwie przeprowadzone pomiary poziomu hałasu emitowanego do środowiska, w szczególności bez uwzględniania warunków zlokalizowania punktów pomiarowych; (2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 144 ust. 1 u.p.o.ś. — poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego i nałożenie na skarżącego obowiązku podjęcia działań w celu wygłuszenia pracy instalacji chłodniczej pracującej na dachu sklepu do poziomu nie powodującego przekroczeń dopuszczalnej emisji hałasu, na podstawie dokonanej kontroli interwencyjnej, podczas gdy pomiar emisji hałasu z terenu zakładu w dniach 30–31 lipca 2019 r., dokonany w ramach kontroli, został przeprowadzony w sposób sprzeczny z "Metodyką referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego", szczegółowo opisaną w załączniku nr 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 listopada 2014 r. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała między innymi, że z protokołu pomiaru poziomu hałasu emitowanego do środowiska wynika, iż punkty pomiarowe wytypowano w sposób sprzeczny z kryteriami opisanymi w części B ust. 2 pkt 2 lit. a Załącznika Nr 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. Skarżąca nie została też zawiadomiona o planowanej kontroli, nie miała zatem możliwości oceny sposobu przeprowadzenia kontroli oraz okoliczności faktycznych tej kontroli towarzyszących. W dalszej kolejności skarżąca wskazała na wadliwe skierowanie zarządzenia pokontrolnego do Zarządu A Sp. z o.o. sp.k. w sytuacji, gdy spółka ta w ogóle nie posiadała zarządu. Zarząd miał natomiast komplementariusz uprawniony do reprezentowania skarżącej — A sp. z o.o. w J. Również jednak i ten organ nie mógł być adresatem zarządzenia, skoro z powołanych wyżej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynikało pośrednio, że adresatem zarządzenia pokontrolnego mogła być wyłącznie osoba fizyczna. Ponadto, zdaniem strony, również sam protokół kontroli pomiaru został nieprawidłowo przedstawiony stronie. Protokół ten powinien być podpisany przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, tymczasem w niniejszej sprawie protokół nie zawiera takiego podpisu, a także nie zawiera wzmianki o przyczynie odmowy złożenia podpisu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. wniósł o jej oddalenie, uznając wszystkie podniesione przez stronę argumenty za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie przytoczone zarzuty zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu trafny okazał się zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Przepis ten stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Powyższe oznacza, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nią wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony wojewódzki inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (T. Czech: Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska; ZNSA 3/2011 str. 92). Należy przy tym wskazać, że z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 12 u.i.o.ś. wynikają określone obowiązki ciążące właśnie na kierowniku kontrolowanej przez Inspekcję jednostki organizacyjnej. Jest to bowiem obowiązek informowania inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń (ust. 2) oraz przeprowadzenia postępowania służbowego (...) przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania inspektora o wynikach tego postępowania i podjętych działaniach (ust. 3). Dopełnieniem wskazanych regulacji jest określona w art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. sankcja (aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny) za brak poinformowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień. Treść cytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że nałożenie obowiązków w ramach zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska może odbywać się wyłącznie względem osoby fizycznej. Także z uwagi na rodzaj sankcji zawartej w art. 31a ust. 1 u.i.o.ś., wykluczone jest skierowanie tego rodzaju zarządzenia do osoby prawnej (por. wyrok NSA z 23 lutego 2016 r., II OSK 1534/14). Będące przedmiotem kontroli sądu zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. z [...], wbrew cytowanej wyżej regulacji, zostało skierowane do Zarządu A sp. z o.o. sp.k., zamiast do jej kierownika. Taki sposób określenia adresata aktu, czyni go wadliwym. Skarga z uwagi na trafność podniesionego zarzutu podlegała zatem uwzględnieniu, skoro organ administracji niewłaściwie określił w zarządzeniu pokontrolnym adresata tego zarządzenia. Powyższe nakazywało więc uchylić zaskarżone zarządzenie pokontrolne. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi i wskazania co do podmiotu, do którego powinno być kierowane zarządzenie pokontrolne przewidziane przepisem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Bezzasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi. Trafnie zatem organ w odpowiedzi na skargę wskazał na bezzasadność zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie kontrolne było przez Inspektora prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Do tego postępowania stosuje się również w pewnym zakresie przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, nie stosuje się zaś do niego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem ten akt prawny nie miał zastosowania w prowadzonym postępowaniu kontrolnym, zarzut naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. nie mógł być skuteczny. Przechodząc do zarzutów naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.p. oraz art. 9 ust. 1b pkt 2 i ust. 1c u.i.o.ś., przede wszystkim należy wskazać, że kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie była kontrolą pozaplanową, interwencyjną, wynikającą ze skargi mieszkańca nieruchomości sąsiadującej ze sklepem skarżącej spółki. Kwestie tego rodzaju kontroli regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1b i 1c u.i.o.ś. W ust. 1c art. 9 tej ustawy wskazano wprost, że przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Zgodnie dalej z art. 144 ust. 2 u.p.o.ś., eksploatacja instalacji powodująca między innymi emisję hałasu nie powinna, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Weryfikacja skargi mieszkańca była obowiązkiem Inspekcji. Przeprowadzenie kontroli w niniejszej sprawie w trybie interwencyjnym miało zatem, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, należyte podstawy prawne. Zgodnie z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 ustawy z dnia 6 sierpnia 2018 r. — Prawo przedsiębiorców. Z przywołanej regulacji wynika, że do przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie nie było potrzebne ani uprzednie zawiadomienie o zamiarze jej przeprowadzenia (art. 48 u.p.p.), ani też nie była wymagana obecność kontrolowanego (art. 50 u.p.p.). Przeprowadzenie czynności pomiarowych w ramach kontroli interwencyjnej nie naruszało zatem wskazanych regulacji ustawy Prawo przedsiębiorców, ani ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przechodząc do zarzutu niepodpisania protokołu kontroli przez uprawnioną osobę reprezentującą skarżącą spółkę przypomnieć należy, że [...] inspektor WIOŚ omówił wyniki kontroli z Kierownikiem Rejonu Sprzedaży, legitymującym się pełnomocnictwem z [...] do uczestniczenia w kontrolach prowadzonych w sklepach sieci A m.in. przez organy Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, a w szczególności do składania w imieniu spółki pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz odbioru wszelkich pism, w tym protokołu z przeprowadzonej kontroli, z wyłączeniem prawa do jego podpisania. Protokół z kontroli przekazano tej osobie celem doręczenia przedstawicielowi kontrolowanej jednostki, upoważnionemu do podpisu protokołu. Kierownik Rejonu Sprzedaży potwierdził odbiór protokołu z kontroli w dniu [...] Na przekazanym następnie WIOŚ protokole, w miejscu przeznaczonym na podpis i pieczęć uprawnionego przedstawiciela jednostki kontrolowanej, umieszczone zostały pieczęć i podpis Kierownika Administracji A Sp. z o.o. Sp.k. Biuro Sprzedaży S. Trudno w tej sytuacji zaakceptować pogląd skarżącej spółki, że protokół, o którym mowa, nie został okazany uprawnionej osobie, tym bardziej że sama skarżąca nie wskazała komu to organ kontrolny miał przekazać ów protokół, ani też dlaczego ww. osoby nie mogły działać w imieniu skarżącej spółki. Bezzasadne okazały się także zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia pomiarów w toku postępowania kontrolnego. Analiza treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. prowadzi do wniosku, że pomiarów dokonano z zachowaniem zawartych tam zasad. Warunki lokalizowania punktów pomiarowych, mających zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska ustalone są w załączniku nr 7 (punkt B) do wskazanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. Lokalizacja punktów pomiarowych zależna jest zatem od: 1) charakterystyk i usytuowania źródeł hałasu (instalacji i urządzeń) oraz 2) własności pochłaniających i odbijających terenu oraz zagospodarowania terenu. Punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą, z uwzględnieniem poniższych reguł: 1) na terenie niezabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na wysokości 1,5 m (z dokładnością zawierającą się w przedziale -0,0 m; +0,1 m) nad powierzchnią terenu; 2) na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się: a) przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków: - w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas; podczas pomiarów hałasu okno w miarę możliwości powinno być otwarte, choć dopuszcza się wykonanie pomiarów przy oknie zamkniętym; dopuszcza się uchylenie okna w ten sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu, - na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji, b) na terenach otaczających budynki, o których mowa w lit. a, na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu. Z treści akt administracyjnych wynika, że Główny Inspektorat Ochrony Środowiska w W. Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w Ł. wykonał na zabudowanej posesji przy ul. B 3 w B. pomiary emisji hałasu od instalacji sklepu A w B., w porze nocy z [...] w dwóch punktach pomiarowych, zgodnie z wymaganiami ww. rozporządzenia. Z treści protokołu z pomiaru poziomu hałasu emitowanego do środowiska z [...] oraz sprawozdania z badań nr [...] z [...] wynika, że punkt pomiarowy nr 2 umieszczono w odległości 4 m od północno-wschodniego narożnika budynku w kierunku północnym, na wysokości 4,0 m n.p.t. oraz, że między źródłem hałasu a mikrofonem pomiarowym, nie występowały przeszkody ekranujące lub odbijające dźwięk. Sposób umieszczenia mikrofonu w tym punkcie pomiarowym, był zatem zgodny z cytowanym załącznikiem nr 7 pkt B 2 lit. b do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. W przepisie tym nie wskazuje się w jakiej odległości od budynku powinien być zlokalizowany punkt pomiarowy, a podaje się jedynie wysokość jego ulokowania nad poziomem terenu (4 m ± 0,2 m). W niniejszej sprawie punkt pomiarowy nr 2 został umieszczony na właściwej wysokości, w odległości 4 m od budynku mieszkalnego, a zatem spełniał ww. warunki. Z powołanych wyżej przyczyn sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. a.tp.