II SA/Łd 876/07

Dnia 18 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 3, art. 4, art. 7 pkt 4, art. 8, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 98, art. 106, art. 109, art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), upoważnienia Wójta Gminy R. Nr Or 0188-29/2004 z dnia 12 maja 2004r. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, o których mowa w art. 18 ust. 1 oraz art. 104 i art. 108 Kpa, postanowił przyznać J.S. pomoc społeczną w formie zasiłku okresowego na okres od 1 sierpnia 2005r. do 31 października 2005r. w wysokości po 138,30 zł miesięcznie. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego uznał za zasadne przyznanie petentowi zasiłku z uwagi na jego bezrobocie a co za tym brak dochodu. Przedstawił wyliczenie wysokości przyznanego zasiłku, wskazując, iż w przypadku osoby samotnie gospodarującej minimalna wysokość zasiłku to 30% różnicy między kryterium dochodowym tj. 461 zł a dochodem strony. Dodał, iż minimalna wysokość świadczenia jest uzasadniona ze względu na brak współpracy ze strony wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym oraz ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. Podniósł, iż J.S. w okresie od stycznia 2005r. do lipca 2005r. otrzymywał co miesiąc zasiłek okresowy, w tym czasie miał propozycję podjęcia pracy ale odmówił. W dniu 15 czerwca 2006r. podpisał kontrakt socjalny mający na celu podjęcie pracy zarobkowej, kontrakt ten nie został zrealizowany, ponieważ strona dostarczyła zaświadczenie o niezdolności do pracy i nie współpracowała z pracownikami socjalnymi. Organ zwrócił uwagę, iż w związku ze złożonym zaświadczeniem poinformował petenta o możliwości wystąpienia do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności celem uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jednak do chwili spisania wywiadu środowiskowego tj. do dnia 31 sierpnia 2005r. strona nie podjęła żadnych czynności w tym kierunku. Dodał, iż pomimo kilkukrotnych wizyt pracowników socjalnych u wnioskodawcy w dniach 9 maja 2007r., 16 maja 2007r., 22 maja 2007r. petent uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu i stwierdzenie aktualnej jego sytuacji. Natomiast na podstawie wywiadu z dnia 20 marca 2007r. ustalono, iż sytuacja strony, w porównaniu z 2005 rokiem, uległa zmianie gdyż stał się użytkownikiem gospodarstwa rolnego po zmarłym bracie i osiąga dochód w wysokości 377,15 zł. Uwzględniając poczynione ustalenia organ uznał za zasadne przyznanie stronie zasiłku we wskazanym okresie i wysokości. Odwołując się od powyższej decyzji J.S. zakwestionował zasadność podjętego rozstrzygnięcia zarzucając organowi I instancji niezastosowanie się do wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 października 2006r. sygn. akt II SA/Łd 1238/05. Strona podniosła, iż nie zgadza się z wysokością przyznanego zasiłku oraz uzasadnieniem decyzji, w szczególności w zakresie ustaleń faktycznych. Odwołujący neguje jakoby miał otrzymać propozycję pracy i następnie odrzucić ją. Wskazuje na trudną współpracę z pracownikami socjalnymi i niezgodne z prawem działanie urzędu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podstawy rozstrzygnięcia Kolegium powtórzyło, iż J.S. w dniu 23 sierpnia 2005r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] został stronie przyznany zasiłek w wysokości 138,30 zł na okres od 1 sierpnia 2005r. do 31 października 2005r. W wyniku złożonego przez stronę odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Następnie Pan S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 27 października 2006r. uchylił obie decyzje, uznając, iż stwierdzone naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę na niedostateczne uzasadnienie wysokości przyznanego zasiłku, czasookresu jego przyznania i naruszenia przepisów postępowania. Kolegium wyjaśniło, iż w następstwie powyższego organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę Pana S. i decyzją z dnia [...] przyznał zasiłek okresowy, jednakże i tę decyzję zakwestionowała strona. Organ II instancji uchylił powyższe rozstrzygniecie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji, wskazując, iż organ ten nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji wydał decyzję z dnia [...], którą obecnie Kolegium utrzymało w mocy z uwagi na jej zasadność. Uzasadniając meritum, a zatem podstawy prawne i faktyczne decyzji, organ przywołał treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia i przeprowadził analizę ich przesłanek w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Nie kwestionując zasadności przyznania stronie zasiłku wyjaśnił czemu została przyznana kwota minimalna, obszernie zobrazował sytuację finansową MOPS, która również stanowi uzasadnienie dla wysokości przyznanego zasiłku. Z powołanych przepisów wywiódł, iż zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym, co oznacza, że jeżeli osoba spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to organ jest zobowiązany przyznać zasiłek, jak uczynił względem odwołującego J.S. Wysokość zasiłku jest jednak pozostawiona uznaniu organu, który określając tę wysokość ma uwzględnić możliwości finansowe Ośrodka, ilość osób potrzebujących pomocy. Podał, iż w 2005 roku na zasiłki okresowe otrzymał z budżetu państwa dotacje do zadań własnych w wysokości 28 559 zł i środki te nie pokryły w pełni potrzeb. Przedstawił dane liczbowe obrazujące możliwości finansowe organów pomocowych, liczbę osób wnioskujących o pomoc, średnią wysokość przyznanej pomocy, liczbę rodzin oczekujących na pomoc i planowane zapotrzebowanie finansowe. Odniósł się także do czasookresu przyznania zasiłku, wskazując, iż świadczenia pieniężne przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o pomoc. Z kolei trzymiesięczny okres, na jaki strona otrzymała zasiłek miał zmotywować ją do podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji materialnej. Kolegium przytoczyło ustalenia stanu faktycznego i przywołało szereg przepisów regulujących sposób przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Odnosząc się do zarzutów strony w kwestii pracy ośrodka pomocy społecznej, wyjaśniło, iż nie jest organem właściwym do rozpatrywania tego typu skarg na działalność gminnych jednostek organizacyjnych. Wskazało, iż organem właściwym są kierownicy tych jednostek, zatem w sprawach skarg na działalność wójta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych właściwa będzie rada gminy w zakresie realizacji zadań własnych gminy, do których należy między innymi przyznawanie i wypłacanie zasiłków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.S. podtrzymał zarzuty odwołania, wskazując iż organy nie wypełniły wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 27 października 2006r. Dalej zarzucił, iż bezprawnie osoby, które są właścicielami gospodarstw rolnych otrzymują emerytury lub renty i do tego większe, niż strona, kwoty z pomocy społecznej, w sytuacji gdy to skarżący jest osobą bezrobotną i niezdolną do pracy. Zakwestionował także przyjęcie za podstawę ustalenia zasiłku za 2005 rok dochodu uzyskanego w 2007 roku. Skarżący podniósł również problem zachowku, którego został pozbawiony i trudności we współpracy z organami gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, iż stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa dotyczące braku właściwej oceny stanu faktycznego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zostały usunięte. Kolegium przedstawiło także dane liczbowe obrazujące, jakie środki pieniężne były przekazywane na pomoc osobom bezrobotnym, z których wynika, iż strona otrzymała w 2005 roku zasiłek wyższy od średnich kwot zasiłków udzielonych. W kwestii przyjęcia za podstawę wyliczenia kwoty zasiłku, dochodu strony z 2007 roku, wyjaśniło iż uwzględniony został wyłącznie dochód otrzymany w 2005 roku, co wynika z uzasadnienia decyzji, odniesienie się do dochodu uzyskanego w 2007 roku było wyłącznie dodatkową informacją jaką organ uzyskał w toku postępowania wyjaśniającego i dlatego też umieścił ją w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa, sądy administracyjne zostały zaś powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a". Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż sprawa skarżącego w przedmiocie zasiłku okresowego przyznanego na okres trzech miesięcy tj. od 1 sierpnia 2005r. do 31 października 2005r. w kwocie 138,30 zł miesięcznie, była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Wyrokiem z dnia 27 października 2006r. Sąd uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] przyznającą stronie zasiłek okresowy na powyższy okres i we wskazanej kwocie, jak również utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego z dnia [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji i utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie tego organu. Z uwagi na powyższe, a w szczególności wobec treści przepisu art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obecnie prowadzona kontrola będących przedmiotem skargi decyzji będzie miała na celu sprawdzenie czy organy administracji wypełniły wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2006r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 1238/05. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie Sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Taka ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania mogą odnosić się zarówno do samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnień w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego – pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 1999r., sygnatura akt IV SA 1177/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47301. Rozstrzygając złożoną skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005r., sygn.akt VII SA/Wa 401/05, publ. System Informacji prawnej LEX, Lex nr 191319). Stosując się do powyżej przedstawionego unormowania prawnego, badając zaskarżoną decyzję, Sąd zobligowany jest do sprawdzenia czy organ administracji, który rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu dysponował takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, oczywiście z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu, w pełni zastosował się i wypełnił te wskazania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 maja 2006r. sygn.akt II OSK 816/05, publ. Lex nr 236445). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracji w pełni zastosowały się i uwzględniły wszystkie wytyczne Sądu. Wyrokiem z dnia 27 października 2006r. Sąd uchylił decyzje organów I i II instancji, wskazując na uchybienia w zakresie braku uzasadnienia faktycznego podejmowanych rozstrzygnięć, brak uzasadnienia ustalenia czasookresu przyznania zasiłku, jak również brak uzasadnienia dla ustalonej wysokości przyznanego zasiłku, co sprowadzało się do naruszenia przepisów art. 7, 77 §1, 80 Kpa. Formułując uzasadnienia zaskarżonych decyzji organy administracji nie powtórzyły powyższych uchybień. W sposób wyczerpujący wykazały, z jakich przyczyn skarżącemu został przyznany zasiłek w kwocie 138,30 zł. Wyjaśniły, iż jeśli jak ma to miejsce w niniejszej sprawie wnioskodawca spełnia przesłanki otrzymania zasiłku, organy są zobligowane taki zasiłek przyznać, jednakże na etapie ustalania wysokości świadczenia działają już w ramach uznania administracyjnego. W zakresie ustalenia tak minimalnej jak i maksymalnej wysokości zasiłku są obowiązane ocenić wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym oprócz sytuacji danej osoby ubiegającej się o pomoc, także muszą uwzględnić ogólne zapotrzebowanie całej społeczności danej gminy i własne możliwości finansowe. Organ odwoławczy przytoczył obszerne dane liczbowe obrazujące sposób rozdysponowania środków finansowych w 2005r. przez organ pomocy społecznej, wskazał na wysokość dotacji otrzymanej z budżetu państwa, kwoty przeznaczone na realizację zadań własnych. Dodał, iż kwota łączna wypłaconych w 2005 roku zasiłków okresowych wyniosła 31 891 zł dla 55 rodzin, w tym 203 osób w rodzinie, średnio cztery miesiące w roku, nadto wyliczył, iż średni zasiłek na osobę w rodzinie wyniósł 39,28 zł. Organ omówił również sytuację finansową i plan wypłat z pomocy społecznej na 2007 rok. Stwierdzić należy, iż tak obszerna analiza sytuacji finansowej w pełni obrazuje i uzasadnia dlaczego skarżącemu został przyznany zasiłek w kwocie 138,30 zł. W tym miejscu warto zauważyć i w pełni podzielić stanowisko organu, iż kwota zasiłku jaką otrzymała strona była większa od średniej kwoty przyznawanej w 2005 roku, zatem bezzasadny jest również zarzut skargi, iż skarżący otrzymał pomoc finansową w wymiarze mniejszym, niż osoby posiadające gospodarstwa rolne. Za prawidłową należy również uznać argumentację odnoszącą się do czasookresu przyznania zasiłku. Jak słusznie podniósł organ zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skarżący złożył wniosek w sierpniu 2005 roku i z początkiem tego miesiąca został przyznany mu zasiłek. Natomiast podobnie jak wysokość przyznanej pomocy, także okres jej przyznania został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego. W niniejszej sprawie organy wykazały przesłanki jakimi kierowały się przyznając pomoc na okres 3 miesięcy. Wskazały na obszernie uzasadnione ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy, jak również na funkcję motywującą takiego czasookresu, organy dążyły bowiem do zmotywowania strony w poszukiwaniu zatrudnienia a co za tym do polepszenia swojej sytuacji materialnej. Jak również, w związku ze złożonym przez wnioskodawcę zaświadczeniem o niezdolności do pracy, do załatwienia spraw związanych z uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności. Argumentacja organów stanowi wypełnienie wytycznych zawartych w powoływanym wyroku, zastosowały się do każdej wskazówki, w sposób szczegółowy i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny i przeprowadziły jego analizę w świetle obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wywiedzione w ten sposób wnioski uzasadniły w sposób określony w przepisie art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie rozważań należy stwierdzić, iż niewątpliwie skarżący spełnił przesłanki warunkujące przyznanie mu zasiłku okresowego, w tym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację organów. Natomiast Sąd nie jest władny do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych związanych z utraconym przez stronę zachowkiem, w tym zakresie właściwe pozostają sądy powszechne. Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł jak w sentencji. AR