II SA/Łd 876/16

Dnia 29 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. Z. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie M. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], znak [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Motywując wspomniane rozstrzygnięcie organ stwierdził, że PINB decyzją z dnia [...] zobowiązał M. M. i P. S. do wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w P., przy ul. A, w związku ze stwierdzeniem, że budynek ten może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska oraz znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Dalej organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 129 § 1 k.p.a., art. 57 § 1, art. 44 k.p.a. i wyjaśnił, że w analizowanej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] była awizowana w dniu 28 lipca 2016 r. oraz w dniu 5 sierpnia 2016 r. z uwagi na nieobecność adresata, zaś w związku z jej niepodjęciem w terminie, w dniu 16 sierpnia 2016 r. nastąpił zwrot przesyłki do nadawcy. Wobec tego organ uznał, że przesyłka została doręczona w trybie awizo w dniu 11 sierpnia 2016 r. Termin do wniesienia odwołania biegł zatem, zgodnie z przepisem art. 57 § 1 k.p.a., od dnia 12 sierpnia 2016 r. i upłynął w dniu 26 sierpnia 2016 r. W dniu 6 września 2016 r. M. M. wniósł za pośrednictwem operatora pocztowego odwołanie od decyzji PINB w P. Jednocześnie nie zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji odwołanie należało uznać za złożone z uchybieniem terminu przewidzianego normą art. 129 § 2 k.p.a., co obligowało organ do zastosowania art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, argumentując, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W motywach skargi jej autor przedstawił przede wszystkim zarzuty względem decyzji organu I instancji. Jednocześnie wskazał, że o sprawie ginącej korespondencji poinformował dzielnicowego na Policji, ale ten zasugerował, ażeby założyć osobną skrzynkę pocztową i żeby nie powtórzyła się sytuacja z poprzedniego okresu (zniszczenie poprzedniej skrzynki), założyć monitoring. Tak właśnie skarżący uczynił. Skrzynkę na listy kupił 23 września 2016 r. i zamontował ją na domu. Jednocześnie zaznaczył, że wracając 23 września 2016 r. do domu, po odprowadzeniu dzieci do szkoły oraz zakupie skrzynki pocztowej, listonosz poinformował go na ulicy, że ma dla niego pięć listów poleconych. Skarżący odebrał je i zajrzał do skrzynki z listami, jednak awiza nie było. Listonosz twierdził natomiast, że przed paroma minutami wrzucił awiza. W dalszej części skargi jej autor podkreślił, że nie jest w jego interesie nieodbieranie korespondencji na czas, ponieważ zależy mu na wykonaniu prac określonych w ekspertyzie. Wobec powyższego skarżący wniósł o zastosowanie przez sąd art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 60 k.p.a. Odpowiadając na skargę [...]WINB w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2016 r. starszy referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu i oświadczył, że nie zostały one pokryte w całości, ani w części. Złożył ponadto pismo z dnia 28 marca 2017 r. uzupełniające skargę, w którym podniósł zarzuty dotyczące naruszenia art. 112, art. 8 i art. 9 k.p.a. Pełnomocnik argumentował, że w piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r., doręczonym skarżącemu w dniu 30 sierpnia 2016 r., organ poinformował go, iż wobec braku odbioru decyzji z dnia [...], uznaje się ją za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Organ w rzeczonym piśmie nie wskazał jednak, z jaką datą nastąpiło doręczenie decyzji, jak też nie podał, że upłynął już termin wniesienia odwołania. Powyższe skutkowało brakiem złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący pozostawał bowiem w błędzie co do tego, że odwołanie zostało złożone w terminie i z tego też powodu nie wnosił o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgody z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., wydane na podstawie art. 134 k.p.a., orzekające o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez M. M. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Użyty w przywołanym unormowaniu zwrot "organ odwoławczy stwierdza" dowodzi, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, lecz jest jego obowiązkiem. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz jest bezwzględnie zobligowany stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Warunkiem wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w trybie art. 134 k.p.a. jest zatem uprzednie ustalenie w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, daty skutecznego doręczenia decyzji stronie, od której zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zasadą określoną w art. 109 k.p.a. jest, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 1), zaś w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), choć mogą być one doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Według art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: pkt 1 - operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pkt 2 - pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że doręczenie decyzji PINB nastąpiło w trybie zastępczym w dniu 11 sierpnia 2016 r., zatem termin do złożenia odwołania biegł od 12 sierpnia do 26 sierpnia 2016 r. i upłynął bezskutecznie, wobec czego odwołanie wniesione w dniu 6 września 2016 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Zdaniem sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala podzielić trafności stanowiska organu odwoławczego o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej decyzję PINB w trybie art. 44 k.p.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanki z art. 44 k.p.a. należy wykładać ściśle, a nie przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. Aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 – Lex nr 1403125, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 – Lex nr 1624414, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 – Lex nr 2033967, 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 – Lex nr 1367240, 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12 – Lex nr 1145634, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 935/11 – Lex nr 1082823). Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że w aktach administracyjnych znajduje się koperta, w której miała zostać przesłana decyzja organu I instancji wraz z drukiem zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, który bezspornie nie pozwala prześledzić kolejnych czynności doręczyciela. Na podstawie koperty można ustalić wyłącznie, że przesyłka była jednokrotnie awizowana w dniu 28 lipca 2016 r. i została zwrócona w dniu 16 sierpnia 2016 r. Natomiast z druku zwrotnego pokwitowania odbioru wynika, że przesyłkę wydano w dniu 31 sierpnia 2016 r. Są to jedyne okoliczności, które można stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie wskazanych dokumentów. Stanowisko organu o ponownym awizowaniu przesyłki oparte zostało o załączony do akt postępowania odwoławczego wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej – śledzenie przesyłek – tracking (http://www.poczta-polska.pl), który nie posiada mocy prawnej, a wyświetlane informacje mają jedynie charakter poglądowy. W stanie faktycznym sprawy niniejszej bezspornie brak jest możliwości ustalenia, że spełnione zostały przesłanki z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Wobec powyższego, skoro twierdzenie organu o skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. nie ma oparcia w aktach sprawy, organ powinien uznać, że decyzja została skarżącemu doręczona w dniu 31 sierpnia 2016 r. do rąk adresata, kiedy to stawił się do siedziby organu. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca, w tym wypadku organ, nie może powołać się na domniemanie doręczenia. Sąd odnosząc się następnie do zawartego w treści skargi wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stwierdził, że nie jest właściwy w tym zakresie i nie może orzekać w zastępstwie organów administracyjnych. Wniosek taki powinien zostać skierowany do organu. Z uwagi jednak na brak przesłanek do uznania za skuteczne doręczenia decyzji PINB w trybie art. 44 k.p.a., [...]WINB powinien uznać, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 31 sierpnia 2016 r., zatem odwołanie z 6 września 2016 r. jest wniesione z zachowaniem terminu. Na marginesie poczynionych wyżej rozważań, zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że pismo PINB z dnia 29 sierpnia 2016 r. skierowane do skarżącego powinno zawierać podstawowe informacje o dacie doręczenia decyzji i ewentualnie o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z fundamentalnymi zasadami obowiązującymi na gruncie procedury administracyjnej, zakreślonymi w przepisach art. 8 i 9 k.p.a. Reasumując zaskarżone postanowienie zostało wydane bez uprzedniego poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a., art. 44 k.p.a., art. 129 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a., które mogło rzutować na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł stanowić dostatecznych podstaw do podjęcia zaskarżonego postanowienia, co obligowało sąd do jego uchylenia. Kontynuując postępowanie [...]WINB winno przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego. Mając powyższe na względzie sąd w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie 2 wyroku uwzględniając brzmienie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714). m.m.