II SA/Łd 876/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] ; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego P. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A. II SA/Łd 876/21 Uzasadnienie P.B. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na decyzję Wojewody [...] z [...]. ([...]), którą na podstawie art. 26 i art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...]. (Nr [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że 13 stycznia 2021 r. P.B. złożył wniosek o pozwolenie na rozbudowę budynku pralni o pow. rozbudowy 65,00 m², pow. użytkowej rozbudowy 60,80 m², kubaturze rozbudowy 214,00 m oraz po rozbudowie o: pow. Zabudowy 305,00 m², pow. użytkowej 254,10 m², kubaturze 1767,00 m3 na terenie zabudowy usługowej, usytuowanego na działce o nr ewid. 333 położonej w jednostce ewidencyjnej Ł. , obręb [...]. Następnie postanowieniem z [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowlane], organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek – w terminie do 30 kwietnia 2021 r. przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Wówczas organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo budowlane w opracowaniu projektu budowlanego winny brać udział osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. W związku z tym, że projekt budowlany został opracowany przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej w ograniczonym zakresie w odniesieniu do konstrukcji i architektury obiektu, o kubaturze do 1000 m³, projekt winien być opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Inwestor w wyznaczonym ww. postanowieniem terminie nie udzielił odpowiedzi organowi I instancji. W konsekwencji decyzją z [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż Inwestor nie wypełnił nałożonego obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami. Główny projektant w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej – T.M. – jak wynika z załączonej decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego z [...] - posiada tytuł zawodowy technika budowlanego oraz posiada uprawnienia m.in. do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych. Zakres tych uprawnień został zmodyfikowany rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w taki sposób, że sformułowanie "w budownictwie osób fizycznych" zastąpiono następującym: "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³." Dalej organ I instancji powołał się na art. 104 ustawy - Prawo budowlane oraz na orzecznictwo sądowo-administracyjne, z którego wynika, że zakres uzyskanych wcześniej uprawnień budowlanych obowiązuje w dotychczasowym zakresie, z wyjątkiem sytuacji, gdy przepisy ulegają zmianie, a zakres uprawnień opisano w rozporządzeniu zmieniającym. Na tej podstawie Starosta [...] stwierdził, że T.M. nie posiada uprawnień do zaprojektowania omawianej rozbudowy budynku pralni, jako obiektu o kubaturze przekraczającej 1000 m³. Dodatkowo podniesiono, iż na mapie do celów projektowych, na podstawie której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, przedstawiono tylko jeden słup elektroenergetycznej linii napowietrznej 220 kV, co uniemożliwia precyzyjne określenie kierunku przebiegu tej linii. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu I instancji objęta wnioskiem rozbudowa narusza ustalenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. P.B. w swym odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującej i wszechstronnej oceny całości zebranego materiału dowodowego w sprawie, w tym decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego projektanta T. M. nr [...] z [...]. do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, co skutkowało stwierdzeniem braku posiadania przez projektanta niezbędnego zakresu uprawnień; - art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę braku posiadania odpowiednich uprawnień projektanta, w sytuacji, gdy zasada trwałości decyzji administracyjnych wiąże się z obowiązywaniem decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego w zakresie, w jakim została wydana, a późniejsze zmiany prawne nie mają wpływu na określony w niej zakres uprawnień; - art. 20 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 oraz ust. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wszystkich wymagań określonych w przepisach, w szczególności w zakresie przedłożenia projektu budowlanego sporządzonego przez projektanta posiadającego odpowiednie dla tego rodzaju inwestycji uprawnienia; - art. 104 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, iż projektant –T.M. – nie posiada odpowiednich uprawnień do zaprojektowania wnioskowanego obiektu, ze względu na ich ograniczenie na podstawie zmienionych przepisów; - § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie w brzmieniu nadanym § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, poprzez przyjęcie, że T.M. nie posiada uprawnień do sporządzania projektów budowlanych dla budynków o kubaturze powyżej 1000 m³; - art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione niezastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Skarżący wniósł jednocześnie, na podstawie art. 136 k.p.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z 22 kwietnia 2015 r. oraz opinii uzupełniającej biegłego sądowego Sądu Okręgowego w Ł. R.P., sporządzonej na zlecenie Sądu Rejonowego w Ł. [...] Wydziału [...] w sprawie sygn. akt [...], celem ustalenia zakresu i rodzaju uprawnień projektowych przysługujących Panu T.M. . Dodatkowo w odwołaniu wyjaśniono, że projekt rozbudowy został uzgodniony z PSE (Polskie Sieci Elektroenergetyczne) pismem z 6 maja 2020 r. i nie ma podstaw do żądania zwiększonego zakresu mapy do celów projektowych. Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda podniósł, że główną kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi zagadnienie, czy Starosta [...] prawidłowo odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku pralni, stojąc na stanowisku, że przedłożony projekt budowlany został opracowany przez osobę nieposiadającą wymaganych w tym zakresie uprawnień. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że autorem rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych przyjętych w omawianym projekcie budowlanym pralni jest T.M.. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...]. Nr [...], T.M. posiada przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta oraz kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej w zakresie: 1. sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych; 2. kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, z wyłączeniem linii węzłów i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i melioracji wodnych. Jak wynika z treści ww. decyzji, powyższe uprawnienia zostały T.M. przyznane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46). Paragraf 2 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowił, że osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie: 1) w specjalności architektonicznej - w budownictwie osób fizycznych, 2) w innych specjalnościach techniczno-budowlanych - w zakresie obiektów budowlanych, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych. Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 18 lipca 1991 r. zmieniono rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 69, poz. 299). Na mocy § 1 pkt 1 tego rozporządzenia zmianie uległa, m.in. treść § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., który otrzymał brzmienie "w specjalności architektonicznej – w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ ." W myśl § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1991 r., osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 18 lipca 1991 r. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, wojewodowie, na wniosek osób, o których mowa w ust. 1, dokonają w wydanych decyzjach o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie adnotacji o zmianie zakresu uprawnień do pełnienia tych funkcji. Zdaniem organu wojewódzkiego, z przytoczonych wyżej przepisów oraz z art. 104 ustawy Prawo budowlane (uchwalonej w 1994 r.), wynika, że osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Skoro określone uprawnienia zostały uzyskane przed wejściem w życie ww. rozporządzenia z 1991 r. (czyli na podstawie ww. rozporządzenia z 20 lutego 1975 r.), to w momencie rozpoczęcia obowiązywania cyt. rozporządzenia zmieniającego z 1991 r., to uprawnienia te były korygowane przez wojewodów zgodnie z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia zmieniającego. Tym samym już w momencie wejścia w życie ww. ustawy - Prawo budowlane, uprawnienia uzyskane w 1989 r. były ograniczone zgodnie z wymogami przepisów ww. rozporządzenia zmieniającego z 1991 r. Wojewoda zauważył, że powyższe stanowisko potwierdzają nie tylko liczne orzeczenia sądowe, lecz także stanowisko Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z 18 lutego 2021 r. w sprawie zmiany interpretacji pojęcia "budownictwo osób fizycznych". Tym samym organ nie podzielił poglądu przedstawionego w przedłożonym przez skarżącego piśmie [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Z kolei w stosunku do załączonej opinii biegłego sądowego Sądu Okręgowego w Ł. R.P. w sprawie sygn. akt [...], organ wskazał, iż odnosi się ona do kwestii możliwości sporządzania projektów budynków użyteczności publicznej, co nie stanowi kwestii spornej w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] stwierdził, że T.M. posiada uprawnienia w specjalności architektonicznej w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ oraz w specjalności konstrukcyjno-budowlanej – w zakresie obiektów budowlanych, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych. Tymczasem jak wynika z dokumentacji projektowej, kubatura istniejącego budynku wynosi 1553 m³ , natomiast łączna kubatura obiektu po rozbudowie wyniesie 1767 m³ . Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie został zatem opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Organ stwierdził ponadto, że podobne uwagi należy również odnieść do E.M., współautora rozwiązań projektowych w zakresie instalacji elektrycznych, uprawnionego na podstawie decyzji [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] do projektowania instalacji i urządzeń niskiego napięcia wraz z przyłączami w budownictwie jednorodzinnymi zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ i prostej funkcji technologicznej, takich jak magazyny, niewielkie obiekty handlowe, warsztaty rzemieślnicze. Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego obowiązku przedstawienia na projekcie zagospodarowania terenu całego fragmentu linii elektroenergetycznej 220 kV, organ II instancji przyznał rację skarżącemu. Zarówno na podstawie projektu zagospodarowania terenu, jak również załącznika nr 2 do decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] o warunkach zabudowy, można określić przebieg ww. linii elektroenergetycznej 220 kV. Posiadane informacje, w świetle stanowiska Polskich Sieci Elektroenergetycznych, przedstawionego w piśmie z 6 maja 2020 r., umożliwiają – co do zasady – dokonanie przez organ oceny prawidłowości usytuowania projektowanej rozbudowy względem wspomnianej linii elektroenergetycznej. Wspomniana kwestia pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy, podobnie jak pozostałe kwestie merytoryczne dotyczące przeprowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze do Sądu P.B. zarzucił organowi naruszenie: 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 20 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4) i ust. 3 oraz ust. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo spełnienia przez inwestorów wszystkich wymagań określonych w przepisach prawa, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym przedłożenia projektu budowlanego, sporządzonego przez projektanta posiadającego odpowiednie dla danego rodzaju inwestycji budowlanej, uprawnienia projektowe, b) art. 104 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż główny projektant odpowiedzialny za sporządzenie projektu budowalnego, dotyczącego zamierzonego przez strony przedsięwzięcia budowlanego, polegającego na rozbudowie budynku pralni o pow. rozbudowy 65 m², pow. użytkowej rozbudowy 60,8 m², kubaturze rozbudowy 214 m3 oraz po rozbudowie o pow. zabudowy 305 m², pow. użytkowej 254,1 m², kubaturze 1767 m3, na terenie zabudowy usługowej, na działce nr ewid. 333, w miejscowości i obrębie [...], T.M., nie posiada odpowiednich uprawnień do zaprojektowania przedmiotowego budynku, ze względu na ich ograniczenie na podstawie zmienionych przepisów, w sytuacji gdy T.M. na podstawie decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nr [...] S. z [...] uzyskał odpowiednie uprawnienia do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno- budowlanych, obiektów budowlanych, wymagane dla realizacji zamierzonego przez strony przedsięwzięcia budowlanego, zachowując je w dotychczasowym zakresie, pomimo zmiany przepisów, co skutkowało nieuzasadnionym wezwaniem strony do uzupełnienia projektu budowlanego, a w konsekwencji wydaniem wadliwej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. c) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie w brzmieniu nadanym § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projektant T.M. sporządzający projekt budowlany dla zamierzonego przez strony przedsięwzięcia budowalnego, nie posiada wymaganych uprawnień do sporządzenia przedmiotowego projektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładania uwzględniająca zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zasadę trwałości praw nabytych oraz nieretroakcji wskazuje, iż projektant przygotowujący projekt dotyczący zamierzonego przedsięwzięcia budowalnego - T.M. posiada uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej i konstrukcyjnobudowlanej w zakresie nadanym decyzją o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, tj. bez ograniczeń, d) art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione niezastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia wszystkich warunków przewidzianych przez przepisy prawa budowlanego dla uwzględnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie: a) art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II Instancji dokonania w sposób wyczerpujący i wszechstronny oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego projektanta T.M. nr [...] z [...] do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] oraz opinii biegłego sądowego Sądu Okręgowego w Ł. R.P. w sprawie sygn. akt [...], co skutkowało rozstrzygnięciem o braku posiadania przez projektanta, niezbędnego zakresu uprawnień projektowych do przygotowania projektu budowlanego zamierzonej przez strony inwestycji budowlanej, b) art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu o braku posiadania odpowiednich uprawnień przez projektanta, przygotowującego projekt budowlany dla zamierzonej przez strony inwestycji, wynikającym ze zmiany przepisów regulujących ich nadawanie podczas, gdy zasada trwałości decyzji administracyjnych wskazuje, iż ostateczna i prawomocna decyzja o stwierdzeniu przygotowania zawodowego projektanta, wydana w konkretnym stanie prawnym obowiązuje w takim zakresie, w jakim została wydana i późniejsze zmiany prawne nie mają wpływu na określony w niej zakres uprawnień, co skutkowało nieuzasadnioną odmową udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 17 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 17 stycznia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 17 stycznia 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Istotą niniejszej sprawy jest spór o uprawnienia projektantów, którzy sporządzili projekt budowlany podlegający kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tym miejscu powtórzyć należy za organem, iż uwzględniając nowelizację ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowlane] oraz w związku z dołączeniem do wniosku skarżącego z 13 stycznia 2021 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę 4 egzemplarzy projektu budowlanego, zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 26 ustawy zmieniającej (która weszła w życie 19 września 2020 r.), zgodnie z którym: "w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym." Powyższe wiąże się również z koniecznością zastosowania art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, stanowiącego, iż do zamierzeń budowlanych, realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, przepisy, m.in. ustawy zmienianej w art. 1 (czyli ustawy - Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333). Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w szczególności regulacje art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 tej ustawy, określające warunki udzielenia pozwolenia na budowę. Pozytywny wynik tego badania dla inwestora powinien prowadzić do wydania pozwolenia na budowę zgodnie z regulacją art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, natomiast brak spełnienia wymagań, w tym wymogu zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 4 ww. ustawy, w opracowaniu projektu należy zapewnić udział osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz legitymujących się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Planowana inwestycja polega na rozbudowie budynku pralni o pow. rozbudowy 65,00 m², pow. użytkowej rozbudowy 60,80 m², kubaturze rozbudowy 214,00 m3 oraz po rozbudowie o: pow. zabudowy 305,00 m², pow. użytkowej 254,10 m², kubaturze 1767,00 m3. Główny projektant w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno–budowlanej – T. M., jak wynika z załączonej do projektu decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego z [...], posiada tytuł zawodowy technika budowlanego oraz uprawnienia budowlane do pełnienia funkcji kierownika budowy i robót oraz projektanta w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej. Uprawnienia te (nadane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie) uprawniają do "kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy i robót, kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli (...)", a także "sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych". Wspomniane rozporządzenie z 1975 r. zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 18 lipca 1991 r. (Dz.U. Nr 69, poz. 299): zmianie uległa treść m.in. § 2 ust. 2, § 4, § 5, § 6, rozporządzenia z 1975 r., gdzie m.in. wyrazy "w budownictwie osób fizycznych" zastąpiono wyrazami "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³". W ocenie organu opisane zmiany mają wpływ na zakres uprawnień projektantów biorących udział w sporządzeniu kontrolowanego projektu budowlanego: T.M. jako głównego projektanta. Odnosząc się wywodów organu należy zaakcentować przede wszystkim, że Sąd w składzie orzekającym jest świadomy rozbieżnych stanowisk na tle omawianych regulacji prezentowanych zarówno w judykaturze jak i piśmiennictwie, niemniej jednak opowiada się za poglądem nakazującym ustalanie zakresu uprawnień budowlanych zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i na podstawie przepisów będących podstawą ich nadania. Przy wyjaśnianiu treści decyzji bowiem musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania (por. wyroki NSA: z 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08 i z 24 czerwca 2008 r., II GSK 195/08). Argumentując jak powyżej należy dodatkowo położyć nacisk na okoliczność, iż rozważane uprawnienia wynikają z decyzji administracyjnej, co do której nie ma powodu, aby nie stosować zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym również zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zasady lex retro non agit. W kontekście tego sporu godna uwagi jest glosa (częściowo krytyczna) autorstwa Joanny Smarż do wyroku NSA z 8 lutego 2017 r., II OSK 1324/15 (publik. OSP 2018/2/22), w której autorka trafnie podnosi: "Na wstępie należy odwołać się do ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje wydane w konkretnym stanie prawnym obowiązują w zakresie, w jakim zostały wydane i późniejsze zmiany prawne nie mają wpływu na ich zakres. W demokratycznym państwie prawa zasadą jest również, że przepisy prawa nie mogą mieć mocy wstecznej. Powyższe zgodne jest z rzymską zasadą nieretroaktywności prawa. Niestety prawodawca, wprowadzając zmiany w przepisach rozporządzenia z 1975 r., nie stosując tej zasady, w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1991 r. zawarł regulację sugerującą, iż do decyzji wydanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia zastosowanie mają nowe przepisy. Dodatkowo, w ust. 2 tego przepisu wprowadzono nieznaną formę adnotacji dokonywanych przez wojewodę na wniosek osób posiadających uprawnienia budowlane. Przedmiotowe adnotacje o zmianie zakresu uprawnień do pełnienia tych funkcji miały być dokonywane w wydanych decyzjach o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, powodując zmianę merytoryczną ich zakresu. Zastrzeżenia budzi wspomniana regulacja rozporządzenia z 1991 r. i to z kilku powodów. Przede wszystkim należy podkreślić, że zarówno pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie z 1975 r., jak i rozporządzenie zmieniające z 1991 r., jak również na mocy przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ustawodawca przewidywał zasadę ochrony praw nabytych. Zgodnie z art. 67 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały prawo projektowania i kierowania robotami budowlanymi, zachowują nadal w dotychczasowym zakresie uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Podobnie ochronę praw nabytych gwarantował przepis art. 104 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z orzecznictwem podjętym na tle wskazanych przepisów przejściowych należy stwierdzić, iż o zakresie uprawień danej osoby w rozumieniu przepisów art. 67 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 104 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. decyduje treść orzeczenia stwierdzającego nabycie tych uprawnień. Zakres uprawnień budowlanych należy więc odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i na podstawie przepisów będących podstawą ich nadania. Przyjmuje się też, że przepis art. 104 ustawy - Prawo budowlane ma charakter przejściowy, a jego celem jest zachowanie praw legalnie nabytych przez osoby, o których w nim mowa. W orzecznictwie podkreśla się jednocześnie, że nabycie uprawnień budowlanych pod rządami "starego prawa" tworzy stan, w którym te uprawnienia funkcjonują pod rządami "nowego prawa", zatem jest zdarzeniem "ciągłym", sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych regulacji prawnych". W tym miejscu nie można pominąć przyjmowanego przez część orzecznictwa retrospektywnego skutku, jaki miałoby wywrzeć rozporządzenie z 1991 r. Przeciwko takiej konkluzji przemawiają jednak dwa aspekty. Po pierwsze, § 2 rozporządzenia z 1991 r. odnosił się do uprawnień nabytych na podstawie ostatecznych decyzji, otwierając drogę do ich modyfikacji w nieznanym prawu administracyjnemu trybie dokonywania przez wojewodów adnotacji o zmianie ich zakresu. Zaakcentowania wymaga, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż wskazana adnotacja nie miała charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny, natomiast wystąpienie o nią miało charakter fakultatywny. Omawiana regulacja, prowadząca w efekcie do zmiany ostatecznej decyzji w trybie pozakodeksowym, budzi uzasadnione wątpliwości w świetle ogólnie akceptowanych zasad porządku prawnego. Drugi aspekt, jednak nie mniej istotny, jest taki, że rozporządzenie z 1991 r. było aktem jednorazowym, służącym do dokonywania opisanych wyżej adnotacji i obowiązywało do 31 grudnia 1994 r. Tymczasem, jak wynika chociażby z akt niniejszego postępowania, jest obecnie stosowane w praktyce organów administracji publicznej oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skoro zatem uprawnienia T.M. zostały stwierdzone w drodze decyzji nr [...] z [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie (Dz.U. Nr 22, poz. 121), to przy ustalaniu treści tej decyzji nie można stosować przepisów zmieniających z 1991 r., które jeszcze nie istniały w dacie nadania uprawnień. Reasumując, zgodzić się należy w pełni z tezami powoływanej glosy, że powyższe oznacza, iż osoba, która posiada uprawnienia w zakresie "budownictwa osób fizycznych", nadal może wykonywać funkcje wynikające z posiadanych uprawnień w powyższym zakresie. Zatem uprawnienia takie nie zawierają ograniczenia do 1000 m3. Nie oznacza to jednak, iż mamy w tym przypadku do czynienia z uprawnieniami bez jakichkolwiek ograniczeń, z uwagi na fakt, że osoby fizyczne mogą obecnie być inwestorami obiektów budowlanych przewyższających kubaturę 1000 m3. Analizowane uprawnienia zawierające w swojej treści zwrot "w budownictwie osób fizycznych" nadal odpowiadają bowiem uprawnieniom w ograniczonym zakresie. Należy pamiętać, że w czasie wydawania przedmiotowych uprawnień obowiązywały przepisy, które precyzowały podmiotowo, kto i co może budować, czyli zakres inwestowania przez osoby fizyczne. Należałoby zatem odwołać się do obowiązujących wówczas przepisów ustawy z 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe, rozporządzenia Rady Ministrów z 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego, a także przepisów Kodeksu cywilnego. Niewątpliwie istotnym argumentem przeciwko prawnej możliwości stosowania przepisów rozporządzenia z 1991 r. do uprawnień nabytych przed jego wejściem w życie jest także fakt, że rozporządzenie to, jako akt niższego rzędu w hierarchii źródeł prawa, nie może być sprzeczny z aktem wyższego rzędu, czyli ustawą. Ta niezgodność powinna dotyczyć nie tylko ustawy – Prawo budowlane, ale także innych ustaw, w tym Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem rozporządzenie, oprócz wskazywanych uprzednio przepisów ustawy - Prawo budowlane, jest także w oczywistej sprzeczności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, szczególnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 6-16 tej ustawy, a zwłaszcza z zasadami: praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz trwałości decyzji administracyjnych. Organ wojewódzki stwierdził ponadto, że podobne uwagi należy również odnieść do E.M., współautora rozwiązań projektowych w zakresie instalacji elektrycznych, uprawnionego na podstawie decyzji [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] sygn. akt [...], do projektowania instalacji i urządzeń niskiego napięcia wraz z przyłączami w budownictwie jednorodzinnymi zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ i prostej funkcji technologicznej, takich jak magazyny, niewielkie obiekty handlowe, warsztaty rzemieślnicze. Rację ma tyle organ, że w tym przypadku niewątpliwie – co wynika jasno z treści decyzji załączonej do projektu budowlanego – E.M. w 2005 roku nadano uprawnienia już w takim ograniczonym zakresie (jak opisanym powyżej), że nie mógł on sporządzić projektu instalacji co do spornej inwestycji, skoro zamierzeniem budowlanym objęto docelowo obiekt inny niż budownictwo jednorodzinne zagrodowe o kubaturze większej niż 1000 m³. W tym aspekcie zatem Sąd przychyla się do poglądu organu, że projekt budowlany jest nieprawidłowy. Końcowo Sąd pragnie odnieść się jeszcze do wniosku strony skarżącej o "orzeczenie (...) co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przedłożonego przez Strony i udzielenia pozwolenia na budowę (...). Co prawda skarżący alternatywnie w pkt 2 wniosków skargi wnosi o ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie mniej jednak Sąd za uzasadnione wskazanie, iż Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Należy też w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni wskazanych powyżej przepisów, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 ustawy p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, co do wykładni przepisów określających uprawnienia projektanta T.M. oraz ponownie wystosuje do inwestora wezwanie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w zakresie instalacji elektrycznych. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów orzeczono na mocy art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. IB