II SA/Łd 877/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. C. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. ul. [...], kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Łd 877/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przez A. S. przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] w B. ul. A. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję WINB nr [...] z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB nr [...] z dnia [...] oraz postanowienie PINB nr [...] z dnia [...], wydane w sprawie legalności wykonania przez A. S. przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Organ wskazał, że Sąd uchylając powołane akty zarzucił organom zastosowanie przepisów obowiązujących w czasie wydania zaskarżonych decyzji, zamiast przepisów obowiązujących w lipcu 2002 roku, czyli w dacie wszczęcia postępowania. W dalszym ciągu organ uzasadniając swoje rozstrzygniecie powołał się na uchwałę NSA z dnia 15 maja 2000 r. OPS 20/99, zgodnie z którą wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Przytoczył następnie wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r. IV SA 1993/99, gdzie Sąd uznał, że na wybudowanie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego jako samodzielnego urządzenia budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Przyłącze wodociągowe dające się rozłączyć z istniejącym już budynkiem bez istotnego dla niego uszkodzenia, wykonywane jako samodzielne urządzenie budowlane, nie stanowi budowy obiektu. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wymaga jedynie urządzenie budowlane montowane na obiektach budowlanych o wysokości powyżej 3m. Organ zaznaczył, iż w świetle wskazanej interpretacji, obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania przepisów Prawa budowlanego, skoro na budowę przyłącza nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, postępowanie w sprawie legalności budowy takiego przyłącza należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i Z. Z., inicjatorzy niniejszego postępowania i właściciele sąsiedniej działki. Zarzucili, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone niezgodnie z wymogami prawa oraz została w nim pominięta sprawa szamba. Odwołujący podnieśli wiele kwestii związanych z dotychczas prowadzonymi przez A. S. sprawami oraz wskazali na okoliczność, iż pomimo przyłącza kanalizacyjnego Pani S. nadal korzysta z plastikowego pojemnika i wylewa nieczystości do ogródka. Podali, iż Pani S. wykorzystuje swój wiek, by uzyskać pomoc prawną nieodpłatnie, zakłada sprawy sądowe, nagabuje i obraża sąsiadów. Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 138 §2 Kpa orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w myśl art. 105 §1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość zaś oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ odwoławczy nie podziela poglądu organu I instancji, iż w niniejszej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania. Wskazał, iż niewątpliwie Pani S. w 2002 roku wykonała roboty budowlane polegające na budowie studni wierconej oraz przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego i gospodarczego. Z akt sprawy wynika, iż nie posiadała pozwolenia na przeprowadzenie przedmiotowych prac ani zgłoszenia. Natomiast zgodnie z ogólną zasadą z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, w których ustawodawca dokonał wyliczenia obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 obowiązującym w dacie wykonania przyłącza, jego budowa nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pani S. wykonując przyłącze naruszyła art. 28 Prawa budowlanego. Z powyższych względów organowi odwoławczemu trudno zgodzić się z poglądem organu I instancji, iż w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania albowiem na wykonanie spornego przyłącza w dacie jego budowy nie wymagane było pozwolenie ani zgłoszenie. Zdaniem organu ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny nie wypełnia żadnej z przesłanek zawartych w art. 105 §1 Kpa, a organ I instancji wydając swą decyzję naruszył art. 7, 77 kpa i art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek niewykonania zaleceń wskazanych w wyroku WSA II SA/Łd 965/04. Zarzucił również, iż organ I instancji nie ustalił także, w jaki sposób odprowadzane są nieczystości z posesji Pani S., po wykonaniu przyłącza. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, iż stanowiły one podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i winny zostać szczegółowo wyjaśnione przez PINB. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. S. Podkreśliła, iż zaskarżoną decyzję uważa za błędną faktycznie i prawnie, sprzeczną z wymogami prawa obowiązującego w dacie wykonania przedmiotowego urządzenia do czerpania wody. Za sprzeczną ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA z dnia 15 czerwca 2005r. II SA/Łd 965/04. Organ I instancji, zdaniem skarżącej, wydał prawidłową decyzję, na podstawie właściwych przepisów i w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zarzuty organu odwoławczego nie znajdują oparcia. Zarzuciła WINB złą wolę i działanie na jej szkodę, wszystkie te działania, zdaniem strony, związane są z nieuzasadnionym uwzględnieniem zarzutów odwołania Państwa Z., którzy są jej nieprzychylni i uprzykrzają jej życie. Zdaniem strony, Państwo Z. nie powinni zostać uznani za strony postępowania administracyjnego, bowiem działają tylko na jej szkodę, a jej dom oddalony jest od ich działki o około 12m. Podniosła, iż zarówno Państwo Z., jak i inni sąsiedzi, mają takie samo przyłącze kanalizacyjne, a organy administracji pomimo wiedzy na ten temat nie podejmują żadnych kroków. Jest to przejaw stronniczości i złośliwości ze strony organów. W odpowiedzi na skargę WINB podzielił w pełni argumentację zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). W sprawie niniejszej był już wydany wyrok przez tutejszy Sąd w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 965/04. Orzeczeniem tym Sąd uchylił decyzje I jak i II instancji w sprawie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego i gospodarczego. W wyroku tym Sąd zawarł ocenę prawną oraz wytyczne dla przyszłego postępowania administracyjnego. Badając więc obecnie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, Sąd zobligowany treścią powołanego art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi zbadać czy organy administracji wypełniły wskazania zawarte w uzasadnieniu poprzedniego orzeczenia, czy wyjaśniły istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy. W przypadku gdy w danej sprawie organ administracji nie zastosuje się do wskazań Sądu naruszy tym samym zasadę związania organu oceną prawną i oznaczać to będzie, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. postanowienie NSA z 16 lutego 1998r., sygnatura akt IV SA 975/97, LEX Nr 43847; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r. sygnatura akt IV SA 527/97, LEX Nr 47275. Przy czym zastosowanie się do wskazań Sądu może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o tej samej treści lub odmiennej, istotne jest by organy zastosowały się do wskazówek Sądu. W przywoływanym wyroku II SA/Łd 965/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje nakazujące rozbiórkę samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego oraz postanowienie nakazujące przedłożenie dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wykonanego przyłącza do stanu zgodnego z prawem wskazał, iż dla stwierdzenia, że zaistniała samowola budowlana niezbędne jest ustalenie, czy przedmiotowa budowa (roboty budowlane) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przy czym, co Sąd podkreślił, oceny czy doszło do samowoli budowlanej dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie realizacji inwestycji. Sąd wyjaśnił, iż wobec treści art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organy administracji publicznej winny zatem ustalić zakres prac wykonanych przez inwestora, aby ponad wszelką wątpliwość przyjąć, że prace te wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, nie zastosował się do wskazań Sądu. Z uzasadnienia decyzji PINB nie można wywieść, jakie roboty były przeprowadzone, jaki był ich zakres i jakie przepisy prawa obowiązywały w dacie realizacji inwestycji, w szczególności, czy dla wykonania tych prac wymagane było pozwolenie bądź zgłoszenie. Organ I instancji powołał się na uchwałę NSA z dnia 15 maja 2000r. OPS 20/99 i wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r. IVSA 1993/99, uznając iż znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, jednak nie ustalając wcześniej jakie prace zostały przeprowadzone przez skarżącą i jaki miały charakter. Czy faktycznie inwestycja skarżącej obejmuje przyłącze, które można rozłączyć z istniejącymi już budynkami bez istotnego ich uszkodzenia, czy może jest z nimi zintegrowane na stałe bez możliwości rozłączenia. Nie można uznać za wystarczające, zacytowanie przez organ I instancji orzecznictwa powoływanego przez Sąd w wyroku II SA/Łd 965/04, bez przeprowadzenia analizy możliwości zastosowania tego orzecznictwa do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponadto, wbrew wskazaniom Sądu, organ nie ustalił jakie przepisy obowiązywały w lipcu 2002 roku i jaki wpływ miała ta regulacja na ocenę legalności zrealizowanej inwestycji. Należy zgodzić się więc ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań Sądu, czym doprowadził do naruszenia zasady związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Co w konsekwencji spowodowało konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wobec stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ. Oceną prawną sprawy wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 15 czerwca 2005 r. związane były nie tylko organy administracji publicznej, ale również Sąd rozpoznający sprawę. Oznacza to, iż Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji, wobec nie wypełnienia wskazań zawartych w wyroku, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, zarzucając jednocześnie niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, przez co naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 430/99, niepublikowany; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. I SA/Wa 237/05 LEX nr 189833). Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.) jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.) Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98 LEX nr 48721 oraz wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r. II SA/Gd 814/99 LEX nr 76088). Ponieważ, w sprawie niniejszej, z decyzji organu I instancji nie wynika, aby było przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe, to zachodzi konieczność wydania decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, a organ odwoławczy udzielając wskazówek co do dalszego postępowania koncentruje się na konieczności szczegółowego wyjaśnienia przez organ I instancji zarzutów odwołania, to samo rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia znajduje w pełni uzasadnienie w art. 138 § 2 kpa. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby rozstrzygnąć merytorycznie kwestię legalności wykonania budowy (robót budowlanych) przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego przez A. S. Obowiązek zaś wszechstronnego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynika z zasad procedury administracyjnej wskazanych w art. 7 i 77 k.p.a. Stosownie do art. 136 kpa organ odwoławczy może stwierdzić, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wymaga uzupełnienia, gdyż nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności mające znaczenia dla sprawy. Jednakże nie może przeprowadzić postępowania dowodowego w całości lub w znacznej jego części. Wspomniana możliwość uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym wynika bowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd orzekający podzielił więc stanowisko zaskarżonej decyzji, iż z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy nie mógł sam uzupełnić postępowania dowodowego i dlatego podjął zaskarżone rozstrzygniecie. Zarzuty skargi, w świetle powyższych rozważań, nie są trafne, a zawierają raczej ogólne stanowisko strony wobec działania organów i sąsiadów. Nie można zgodzić się ze stroną, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w pełni, natomiast niesnaski sąsiedzkie nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarządzenie: Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem przesłać pełnomocnikowi skarżącej.