II SA/Łd 879/09

Dnia 7 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 roku przy udziale --- spraw ze skarg C. W. i A. W. oraz "A" Spółki Jawnej z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów pod zabudowę usługową 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących – C. W. i A. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej – "A" Spółki Jawnej z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Starosta [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 5 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.), decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił wyłączenia z produkcji rolniczej 64 799 m2 gruntów, położonych w miejscowości P., w gminie P., w powiecie [...], w województwie [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...] i [...]. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji podniósł, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P., teren wymienionych działek w części przewidzianej do wyłączenia z produkcji rolniczej przedmiotowych gruntów przeznaczony jest pod uprawy rolne oraz użytki zielone i obniżenia terenowe. Dalej organ stopnia podstawowego wyjaśnił, iż przez wyłączenie gruntów rolnych z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie użytkowania gruntów innego niż rolnicze lub leśne, a takowe może nastąpić po uzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie owych gruntów, jeżeli będą przeznaczone na inne cele niż rolne i leśne w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. W. i C. W., a także A Sp. Jawna z siedzibą w P. Strony odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyłączenie z produkcji rolnej spornych gruntów, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 11 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnie, polegającą na uznaniu, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może być dokonane wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego orzeczenie organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych, określonych we wskazanym przepisie, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Ponadto Kolegium wskazało, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera przepisy prawa powszechnie obowiązującego, i dopóki obowiązuje winien być stosowany przy wydawaniu decyzji przez organy administracji publicznej. Wobec powyższego nie można wydać w rozpatrywanej sprawie decyzji pozytywnej dotyczącej wyłączenia wspomnianych gruntów pod zabudowę usługową, a możliwe to będzie jedynie w sytuacji, gdy wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego, będzie przewidywał przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a inwestor uzyska decyzje określającą warunki wyłączenia z produkcji tychże gruntów. Skargę na w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A. W. i C. W., a także Spółka Jawna A z siedzibą w P., podtrzymując stanowisko zawarte w złożonym wcześniej odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty P. naruszają prawo. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje w rozdziale 2 ustawy zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody, właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, została uregulowana w art. 11 ustawy, który stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wobec tego obowiązek uzyskania owej decyzji, wynikający z art. 11 ust. 1, odnosi się określonych klas gruntów oraz rodzajów gleb, czyli gruntów o określonych w ustawie parametrach, np. w odniesieniu do użytków klasy IV, IVa, IVb, V i VI. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przede wszystkim stwierdzić i podkreślić należy, w świetle przepisów ustawy, że użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. O rolnym charakterze gruntu decyduje więc - poza przypadkami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 istniejący wpis w ewidencji gruntów. Natomiast przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje automatycznego przekształcenia gruntu rolnego w nie rolny, a zatem nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Takie przekształcenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów. Podstawą więc innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne może być tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze. Jak już wspomniano pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, odzwierciedloną w treści art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m. in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, albowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie skarżący złożyli wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów, znajdujących się w miejscowości P., w gminie P.. Jak wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] nr[...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] nr [...], poz. [...] ze zm.), działki objęte wnioskiem (poza północną częścią działki nr [...], znajdującą się w kompleksie terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową) położone są na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne oraz pod użytki zielone i obniżenia terenowe. Żądanie strony rozpatrywane w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności obligowało organ do zbadania czy grunt, będący przedmiotem wniosku, kwalifikuje się do wyłączenia z produkcji rolniczej, czy też warunku tego nie spełnia, w szczególności, poza ustaleniem tzw. klasy bonitacyjnej (IV, IVa, IVb, V i VI) do ustalenia rodzaju gleby, znajdującej się na jego obszarze, oraz źródła jej pochodzenia (organicznego, mineralnego). W postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie kwestia pochodzenia gleb nie była przez organy badana. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów dla działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...] i [...] wynika, że grunty te zostały oznaczone klasami gleboznawczymi IV, IVb, V i VI. W tej sytuacji jedynie uprzednie ustalenie, że użytki te wytworzone są z gleb pochodzenia organicznego (ewentualnie, iż są to grunty o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10 ustawy, lub leśne), przeznaczone w miejscowym panie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne dawałoby podstawę do wydania decyzji w trybie przewidzianym art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak ustalenia pochodzenia gleb, które obejmuje wniosek będący przedmiotem przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uniemożliwia sądową kontrolę poprawności decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie badane w toku niniejszego postępowania wypadałoby uznać za prawidłowe przy założeniu, że grunty te są pochodzenia organicznego. Jest to jednak założenie czysto hipotetyczne, a nadto pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem wnioskodawcy, uważającego przedmiotowe grunty za grunty pochodzenia mineralnego. Natomiast mając na uwadze, iż grunty te byłyby gruntami pochodzenia mineralnego pojawia się problem związany z pominięciem tego typu gruntów w dyspozycji przepisu art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aby jednak móc w sposób kategoryczny rozstrzygnąć ową kwestię konieczne jest jednoznaczne rozstrzygnięcie zagadnienia, czy przedmiotowe grunty są pochodzenia organicznego, czy też mineralnego. Udzielenie odpowiedzi w powyższej kwestii będzie determinowało rozstrzygnięcie sprawy. Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały bez uprzedniego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszone zostały przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś rozpoznając ponownie sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia oceny prawne zawartej w niniejszym wyroku. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.o.