II SA/Łd 88/14

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie zwrotu kwoty 135.886,35zł równej udzielonej bonifikacie (po jej waloryzacji) od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 4 oznaczonej jako działka nr 604. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 4 ust. 15 i ust. 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U z 2012r., poz. 83, powoływana także jako: "ustawa") w związku z art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym: A. K. w dniu [...] uzyskał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 4, o powierzchni 993m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej własność Gminy Ł., a będącej w użytkowaniu wieczystym A. K.. Podstawę rozstrzygnięcia stanowią art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7 pkt 2 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 marca 2006r., nr LXV/1220/06, w sprawie zasad udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 maja 2006r., nr 4002/IV/06, w sprawie szczegółowych warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W decyzji tej ustalono opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 131,10 zł po udzieleniu 99,9% bonifikaty, określonej w ww. uchwale Rady Miejskiej w Łodzi oraz zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi. Ponadto określono sposób dokonania wpłaty oraz skutki nie uregulowania ww. opłaty w terminie. Równocześnie poinformowano stronę o konieczności zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia zbędzie lub wykorzysta nieruchomość na inne cele niż cele które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. A. K. nie kwestionował zapisów ww. decyzji - nie składał odwołania. W dniu 11 września 2012r. A. K. zbył osobom trzecim ww. nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 4. Po powzięciu tej wiadomości organ l instancji zwrócił się do Urzędu Statystycznego o informację co do wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych za okres sierpień 2011r. - wrzesień 2012r. i w oparciu o te dane wyliczono wartość zwaloryzowanej bonifikaty podlegającej zwrotowi przez A. K.. W toku postępowania prowaszonego przez organ I instancji A. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł.. o odstąpienie od żądania zwrotu przyznanej bonifikaty opisując okoliczności uzyskania prawa wieczystego użytkowania przez jego poprzednika prawnego. Zakwestionował wycenę przedmiotowej nieruchomości, określoną w decyzji z dnia [...] uznając, że jest ona rażąco zawyżona. Realną wartość rynkową nieruchomości przy ul. A 4 w jego ocenie określa kwota, za która zbył ją w dniu 11 listopada 2012r. Uznał również, że pozbawiona podstaw jest waloryzacja kwoty bonifikaty. Ponadto A. K. podniósł, iż decyzja o sprzedaży ww. nieruchomości nie była podyktowana chęcią wzbogacenia się, ale w zamierzeniu było za uzyskane pieniądze kupno mieszkania. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Ł. podkreślił, że z chwilą zbycia nieruchomości A. K. stał się zobowiązanym do zwrotu bonifikaty po jej waloryzacji, a to z uwagi na kategoryczne brzmienie art.4 ust.1 i ust. 16 ustawy o przekształceniu... Organ jednocześnie wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o odstąpienie od żądania bonifikaty uzasadniając odmowę niewskazaniem przesłanek, które w świetle unormowania zawartego w art. 4 ust.15 ustawy pozwalałyby na uwzględnienie wniosku. Przytoczoną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania A. K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wyjaśnił zasady przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy, w tym udzielania bonifikat i ich zwrotu. Organ II instancji stwierdził, że zbycie nieruchomości osobie trzeciej w 2011 roku rodzi obowiązek zwrotu bonifikaty po jej waloryzacji, na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy. Żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Następuje ono w drodze decyzji administracyjnej podobnie jak odstąpienie jak i odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, która również winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Te dwa ostanie rozstrzygnięcia należą do uznania administracyjnego i winny być zainicjowane wnioskiem strony wskazującym na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą właściwego organu, przy czym do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 4 ust.15 ustawy nie należy konieczność sprzedaży budynku. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca żadne szczególnie uzasadnione okoliczności. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł A. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 15 i ust. 16 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż skarżący zbył nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 4 przed upływem lat 5 od dnia przekształcenia wskazanego gruntu z użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, co implikuje obowiązek zwrotu przyznanej bonifikaty, podczas gdy żaden z organów rozstrzygających sprawę nie dokonał wykładni pojęcia "celów stanowiących podstawę udzielenia bonifikaty", bezzasadnie zakładając, iż samo zbycie nieruchomości stanowi czynność sprzeczną z rzeczonymi celami. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie w wydanej decyzji jedynie szeroko pojętego interesu społecznego przy całkowitym pominięciu słusznego interesu skarżącego oraz poprzez zaniechanie zawarcia w części uzasadnienia prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z całkowitym pominięciem odniesienia się do zarzutów formułowanych przez skarżącego w treści odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego za całkowicie chybione uznać należy twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż sama czynność zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich obliguje właściwy organ administracyjny do wystąpienia z żądaniem zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty. Ustawodawca uzależnił bowiem obowiązek wystąpienia przez właściwy organ administracji z żądaniem zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie od zaistnienia kilku przesłanek. Jedną z nich jest zbycie lub wykorzystanie nieruchomości, w stosunku do której nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przed upływem lat 5 licząc od dnia przekształcenia. Kolejną przesłanką jest zbycie na rzecz osoby nie zaliczonej do kategorii osób bliskich w rozumieniu art. 4 pkt. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Trzecią przesłanką, całkowicie pominiętą przez organy obu instancji, jest zbycie bądź wykorzystanie nieruchomości na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] mocą której dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie określa celu stanowiącego podstawę jej przyznania. Cele stanowiące podstawę udzielenia bonifikaty nie są także określone w żadnych innych obowiązujących przepisach. Zdaniem skarżącego prawidłowe zastosowanie art. 4 ust. 15 ustawy zatem bowiem przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie spełnienia łącznie wszystkich przesłanek warunkujących powstanie obowiązku zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie braku powyższych przesłanek Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku (art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy). Jednakże organ, o którym wyżej mowa, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, przy czym nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...], nr , Prezydent Miasta Ł. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 4. Działka była wówczas w użytkowaniu skarżącego. Po zastosowaniu bonifikaty w wysokości 99,9% opłata od przekształcenia wyniosła 131,10 zł, wartość prawa wyniosła 131.100 zł . Nie ulega również wątpliwości, że skarżący w dniu 11 września 2012r. zbył przedmiotową nieruchomość, na rzecz osób niebędących osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego organ zobligowany był do zażądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Decyzja ta jest przykładem decyzji związanej i nie zależy od uznania administracyjnego organu. Wbrew twierdzeniu skarżącego art. 4 ust. 15 ustawy nie przewiduje łącznego spełnienia przesłanek, tj. zbycia nieruchomości i przeznaczenia jej na inny cel. Każda z tych przesłanek może występować samodzielnie. Zbycie nieruchomości jest jedną przesłanką, zaś przeznaczenie nieruchomości na inny cel stanowi drugą z przesłanek. Zatem sam fakt zbycia nieruchomości osobie trzeciej przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest już wystarczającą i zarazem obligatoryjną przesłanką żądania zwrotu bonifikaty. Organ nie musiał zatem dochodzić, w jakim celu skarżący zbył przedmiotową nieruchomość. Przepis jest jasny i nie budzi wątpliwości, że wyzbycie się własności nieruchomości w drodze sprzedaży przed upływem 5 lat od dnia udzielenia bonifikaty obliguje do jej zwrotu, czyli do zapłaty różnicy między wartością nieruchomości a ceną sprzedaży. Z regulacji ustawowych nie wynika, że przyczyny sprzedaży mogłyby mieć wpływ na byt obowiązku zwrotu bonifikaty i na obowiązek zapłaty pełnej ceny nieruchomości. Nie ma też znaczenia, że w ustawie nie określono celu udzielenia bonifikaty. Wynika on bowiem z samej istoty bonifikaty. Służy ona umożliwieniu nabycia za korzystną cenę własności nieruchomości osobom dotychczas z niej korzystającym tak, jak właściciele. Stąd wyzbycie się własności nieruchomości prze upływem zakreślonego przez ustawodawcę terminu niweczy cele bonifikaty. W kwestionowanej decyzji organ prawidłowo również zastosował art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 4 ust. 16 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i sposób właściwy określił waloryzację kwoty podlegającej zwrotowi. Obliczenia dokonano na podstawie informacji pochodzącej z Urzędu Statystycznego w Ł. oraz w oparciu o opublikowane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych. Stosownie do art. 4 ust.15 tiret 3 ustawy o przekształceniu... w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Z przepisu tego wynika, że o odstąpieniu od żądania zwrotu organ winien orzec decyzją. Po wtóre nie jest to rozstrzygnięcie w całości pozostawione uznaniu organu, musi on bowiem uzyskać stosowną zgodę. A contrario, jeżeli organ nie zamierza skorzystać z tego uprawnienia, nie musi zwracać się o udzielenie takiej zgody. Dopiero w przypadku uznania, że wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty zasługuje na uwzględnienie, wystąpienie o zgodę jest obligatoryjne. W niniejszej sprawie organy trafnie uznały, że wniosek skarżacego o odstąpienie od żądania zwrotu nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący został prawidłowo pouczony o konsekwencjach wyzbycia się nieruchomości przed upływem ustawowo określonego terminu. Okoliczności związane z przeznaczeniem kwoty uzyskanej ze sprzedaży nie mają znaczenia, z woli ustawodawcy sama sprzedaż obliguje do zwrotu całej ceny nieruchomości. Prawnie obojętne pozostają również przesłanki przyznania poprzednikowi prawnemu skarżącego spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, zwłaszcza, że nie miały one znaczenia przy przekształceniu użytkowania w prawo własności, dokonywanego już na rzecz A. K.. Wprawdzie rozstrzygnięcie tego wniosku znalazło swój wyraz jedynie w uzasadnieniu każdej z decyzji - zarówno wydanej przez Prezydenta Miasta Ł., jak i SKO, jednak zważywszy, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, nie jest to uchybienie mogące skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Ponadto, skoro pomimo wniosku skarżącego w tym przedmiocie i po jego negatywnej ocenie organ administracji zażądał zwrotu bonifikaty, to tym samym oznaczało to, że wniosek skarżącego nie został przez organ uwzględniony. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone w zgodzie z przepisami postępowania. Organ administracji w sposób właściwy zebrał i ocenił materiał dowodowy, a następnie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z powyższym sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.tp.