II SA/Łd 880/08

Dnia 30 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uproszczonego planu urządzenia lasu - oddala skargę. LS W dniu [...]r. M.K. złożył uwagi i zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, wyłożonego w Urzędzie Miejskim w P. w okresie od dnia 20.czerwca 2007r. do dnia 20.sierpnia 2007r., wskazując, iż zapoznawszy się "ze zgromadzonym w tej sprawie materiałem dowodowym (...)" stwierdził "duże rozbieżności między projektowanym planem a stanem faktycznym na gruncie. Między innymi: zawyżono wiek lasu, niektóre powierzchnie działek i źle oznaczono nasadzenia drzewostanu np. zamiast brzozy powinna być sosna". Prowadząc postępowanie wyjaśniające, Starosta P. dwukrotnie wydawał decyzje w przedmiocie zastrzeżeń i wniosków M. K. (w dniu 2.listopada 2007r. oraz w dniu 4.lutego 2008r.), uchylane następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., w następstwie rozpoznania kolejnych odwołań wnioskodawcy, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (odpowiednio decyzje z dnia 12.grudnia 2007r. i z dnia 25.marca 2008r.). Ostatecznie, decyzją z dnia 15.maja 2008r. Starosta P., działając na podstawie art.21 ust. 5 ustawy z dnia 28.września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. nr 45 z 2005r., poz. 435 ze zm.), uznał wniosek M. K. w sprawie uproszczonego planu urządzenia lasu wsi K. w części, dotyczącej: 1. wieku lasu na działkach [...] wskazując, iż wiek sosny zostanie zmieniony z 88 na 72 lata, zaś na działkach nr [...]i nr [...] – z 73 na 68 lat; 2. rodzaju drzewostanu na działkach nr [...], wskazując, iż na tychże działkach brzoza zostanie zmieniona na sosnę; 3. powierzchni lasu na działce nr [...], zmieniając wspomnianą powierzchnię z 0,12 ha na 0,11 ha, oraz odmaówił uznania wniosku w części, dotyczącej powierzchni lasu na działkach nr [....] oraz wskazując, iż w uproszczonym planie pozostaną następujące zapisy: - działka nr [...] – powierzchnia 0,02 ha, - działka nr [...] – powierzchnia 0,03 ha, - działka nr [...] – powierzchnia 0,04 ha, - działka nr [...]– powierzchnia 0,22 ha, w tym 0,14 ha – płazowizna, 0,06 ha – halizna i sosna 68 lat -0,02 ha, - działka nr [...] – powierzchnia 0,35 ha, w tym 0,24 ha – płazowizna, 0,09 ha – halizna i sosna 68 lat – 0,02 ha, - działka nr [...] – powierzchnia 0,37 ha, w tym 0,24 ha – płazowizna, 0,11 ha – halizna sosna 68 lat - 0,02 ha, - działka nr [...] – powierzchnia 0,35 ha, sosna w wieku 72 lata, - działka nr [...] – powierzchnia 0,32 ha, - działka nr [...] – powierzchnia 0,27 ha, - działka nr [...] – powierzchnia 0,12 ha. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia M. K. zarzucił, iż ponowna decyzja Starosty P. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem trzecie z kolei oględziny działek przeprowadzono bez jego udziału, bez powiadomienia go w sposób prawidłowy o terminie ich przeprowadzenia, ponadto oględziny wspomniane przeprowadzono bez odpowiedniego sprzętu oraz bez ustalenia granic i "bez profesjonalnego składu osobowego". W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dokonało oględzin działek nr [...], położonych w miejscowości K., należących do M. K. z udziałem odwołującego oraz R. N., wspólnika spółki cywilnej Przedsiębiorstwa Usług Przyrodniczo – Leśnych "A" w P., wykonawcy uproszczonego planu urządzenia lasu. Decyzją z dnia [...]r. natomiast, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z treścią art.6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach, uproszczony plan urządzenia lasu zawierać powinien m.in. skrócony opis lasu i gruntu przeznaczonego do zalesienia. Przepisy § 8 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20.grudnia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. nr 256, poz. 2151) wśród wymogów niezbędnych dla wspomnianego opracowania wskazują natomiast sporządzenie skróconego opisu lasów i gruntów, przeznaczonych do zalesienia, zawierającego informację m.in. o powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia, wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także sporządzenie ogólnego opisu drzewostanu wraz z zestawieniem powierzchni gruntów. Uproszczony plan urządzenia lasu wymaga zatem m.in. ustaleń co do powierzchni drzewostanów i gruntów w określonej sytuacji faktycznej, istotnej dla wykonania podstawowych zadań gospodarki leśnej. Ustalenia te, po myśli art.20 ust.2 ustawy o lasach, są też podstawą do dokonania zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Kolegium uwzględniając definicję legalną lasu, zwartą w art. 3 ustawy o lasach, przyjąć należy, iż lasem jest nie tylko grunt porośnięty drzewami i krzewami oraz runem leśnym ale także grunt przejściowo tej roślinności pozbawiony lub przeznaczony na ściśle określone cele (gospodarki leśnej). Z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu wynika natomiast, że skrócony opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, stanowiący część opisową planu urządzenia lasu, winien zawierać m.in. informację o powierzchni poszczególnych drzewostanów, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, a także gruntów przeznaczonych do zalesienia, wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ogólny opis drzewostanu wraz z zestawieniem powierzchni gruntów. Zatem uproszczony plan urządzenia lasu winien zawierać informacje nie tylko o powierzchni znajdującego się w nim drzewostanu ale także o powierzchni definiowanych jako las, gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Użyte w projekcie planu określenia "płazowizna", "halizna", "drzewostan" czy "zrąb", zdefiniowane w instrukcji urządzenia lasu, stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 43 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 18.kwietnia 2003r. (dostępnej na stronie internetowej Lasów Państwowych), jakkolwiek wprost odnoszą się do planów urządzenia lasów, stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w zarządzie Lasów Państwowych, winny być, w ocenie Kolegium, definiowane i stosowne analogicznie przy sporządzaniu uproszczonych planów urządzenia lasu. Zgodnie zatem z § 14 ust.8 pkt 2 lit b cytowanej instrukcji, "płazowizny" i "halizny" zaliczane są do gruntów leśnych niezalesionych, to jest przejściowo pozbawionych drzewostanu i przewidzianych do odnowienia w najbliższych latach. Płazowizny to grunty leśne porośnięte drzewami II klasy wieku o zadrzewieniu do 0,3 włącznie albo drzewami III i wyższych klas o zadrzewieniu do 0,2 włącznie, zaś "halizny" to grunty leśne pozbawione drzewostanu dłużej niż dwa lata, w razie klęsk żywiołowych – dłużej niż 5 lat oraz uprawy i młodniki I klasy wieku o zadrzewieniu niższym niż 0,5. Oznacza to, iż grunt leśny to nie tylko grunt o zwartym drzewostanie ale także grunt o bardzo niskim zadrzewieniu na pewnym obszarze leśnym oraz grunt pozbawiony drzewostanu przez określony czas. Za bezzasadne należy zatem, w ocenie Kolegium, uznać zarzuty odwołującego, iż należące doń grunty pozbawione drzewostanu nie są lasem w rozumieniu ustawy o lasach. Biorąc bowiem pod uwagę wyjaśnienia R. N., posiadającego wymagane kwalifikacje, potwierdzone stosownym zezwoleniem Ministra Środowiska, tak co do metod opisu lasu jak i ustaleń jego powierzchni, nie ulega wątpliwości, iż działki skarżącego stanowią las, w części jedynie przejściowo pozbawiony drzewostanu. Wnioski te są wynikiem m.in. ustaleń, poczynionych podczas oględzin przeprowadzonych przez Kolegium z udziałem odwołującego, który wskazywane przezeń halizny określał mianem nieużytków, na których nigdy nie było lasu. Przeczą temu zarówno informacje uzyskane od wykonawcy planu jak i treść mapy gospodarczej lasów dla wsi Kałów oraz poprzedniego uproszczonego planu urządzenia lasu, obowiązującego w okresie od 1.stycznia 1994r. do 31.grudnia 2003r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało natomiast, iż jakkolwiek organ I instancji istotnie naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez wadliwe zawiadomienie odwołującego o terminie oględzin, wskazane uchybienie zostało konwalidowane w toku postępowania odwoławczego poprzez skuteczne zapewnienie czynnego udziału strony we wszystkich czynnościach postępowania odwoławczego w tym w przeprowadzonych oględzinach. Również wady uzasadnienia decyzji Starosty P. (ograniczającego się wyłącznie do przytoczenia przebiegu postępowania) zostały naprawione w postępowaniu odwoławczym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. K. powtórzył zarzut rażącego naruszenia prawa przez organy obu instancji, podnosząc, iż dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oględziny ograniczyły się do jednej działki, spośród 23, które posiada. Wszystkich ustaleń dokonywano przy tym "na tzw. oko". W ocenie skarżącego wadliwe jest również posługiwanie się terminologią, zdefiniowaną w instrukcji urządzenia lasu, ponieważ lasy prywatne są rozdrobnione i cząstkowe, natomiast lasy państwowe to wielohektarowe kompleksy leśne. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, iż nie zgadza się z w ten sposób sporządzonym planem urządzenia lasu, ponieważ plan ten stanowi fikcję i nie odzwierciedla stanu faktycznego na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał natomiast, że ograniczenie oględzin do 3 (a nie jednej jako podnosi skarżący) działek (bez sprzeciwu ze strony skarżącego) związane było z ich znaczną liczbą i rozproszeniem na obszarze 750 ha. Dokonanie ustaleń co do charakteru działek skarżącego (w tym obszarów przejściowo pozbawionych roślinności) nie wymagało natomiast użycia specjalistycznego sprzętu. Zeznania świadka R. N. zostały zaś ocenione w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym danych z ewidencji gruntów, ustaleń poczynionych podczas oględzin, informacji zawartych w poprzednim planie urządzenia lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28.września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. nr 45 z 2005r., poz. 435 ze zm.) uprawnia zainteresowanych właścicieli lasów do składania zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Starosta wydaje decyzję o uznaniu lub nieuznaniu zastrzeżeń lub wniosków. W rozpoznawanej sprawie zgłoszone przez M. K. w dniu 20.lipca 2007r. zastrzeżenia miały charakter dalece ogólny ("(...) duże rozbieżności między projektowanym planem a stanem faktycznym na gruncie. Między innymi: zawyżono wiek las, niektóre powierzchnie działek i źle oznaczono nasadzenia drzewostanu np. zamiast brzoza powinna być sosna"). Ich sprecyzowanie następowało podczas kolejnych oględzin, przeprowadzanych przez organy obu instancji. W rezultacie sporne pozostały jedynie "powierzchnie działek", należących do skarżącego. Przy czym spór w istocie sprowadzał się do określenia, czy powierzchnie uznane przez skarżącego za "nieużytki" stanowią las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, czy też nie powinny być doń kwalifikowane. Nie chodzi przy tym o geodezyjne określenie powierzchni działek skarżącego, co istotnie wymagałoby wykonania określonych prac geodezyjnych, w rozumieniu ustawy z dnia 17.maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Tekst jednolity Dz.U. nr 240 z 2005r., poz. 2027 ze zm.), wykraczając poza zakres "zastrzeżeń i wniosków" z art. 21 ust.5 ustawy o lasach, lecz o zakwalifikowanie pewnych obszarów (wchodzących w skład poszczególnych działek), posiadających określone przyrodnicze właściwości, do lasów w rozumieniu powołanej ustawy. W tym kontekście natomiast, za niewadliwe uznać należy postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organy. W szczególności niezasadny jest zarzut dokonywania ustaleń "na oko", bowiem, jak wskazano, problem w istocie sprowadzał się do prawnej kwalifikacji określonych obszarów (nieużytek, halizna, płazowizna), nie zaś do dokonywania obmiarów działki. Istotne jest przy tym, że dane widniejące w ewidencji gruntów oraz zawarte w poprzednio obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzają leśny charakter działek skarżącego (o ściśle określonej powierzchni). O tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, decyduje zaś, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.czerwca 2006r., sygn.akt II FSK 1506/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 242985, z dnia 22.października 1998r., sygn.akt II SA 1013/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 41795 oraz z dnia 15.października 1992r., sygn.akt III SA 1599/92, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny POP 1997/2/54). Fakt, iż obszary te przejściowo pozbawione zostały roślinności nie zmienia ich leśnego charakteru, w świetle regulacji, zawartej w art.3 pkt 1 ustawy o lasach. Stąd też ograniczenie oględzin działek skarżącego do niektórych jedynie spośród wielu, nie stanowi uchybienia, mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia tym bardziej, że dowód ten miał charakter jedynie pomocniczy a sam skarżący nie wskazał wprost, "powierzchnię lasu" których działek kwestionuje. Nie można też podzielić zastrzeżeń skarżącego, co do metodologii i nazewnictwa, zastosowanych przez wykonawcę planu. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., że metodologia ta (aczkolwiek określona wprost dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w zarządzie Lasów Państwowych), w braku odmiennych regulacji, ma charakter generalny dla określonej, specyficznej materii jaką stanowią plany urządzenia lasu (czy to sensu stricte czy to uproszczone). Dodatkowo terminologia ta jest stosowana powszechnie, funkcjonując również w języku potocznym (por. np. Mały słownik języka polskiego pod. red. Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej, PWN Warszawa 1969 ) Niezależnie od tego wskazać należy również, iż cytowany wyżej przepis art. 21 ust. 5 ustawy o lasach daje właścicielowi lasu prawo przedkładania wniosków i zastrzeżeń, dotyczących projektu planu. Nie oznacza to wszakże, iż jego rola ograniczać się może jedynie do ogólnie formułowanych zarzutów tak pod adresem planu jak i jego wykonawców. Jakkolwiek bowiem to na organie administracji spoczywa obowiązek po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę), nie przeczy to tezie, że również w postępowaniu administracyjnym w pewnym zakresie ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie określone skutki prawne (tzw. obowiązek współdziałania strony). (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.sierpnia 2007r., sygn.akt I OSK 1801/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji prawnej Lex nr 372667). W rozpoznawanej sprawie natomiast, skarżący nie przejawiał żadnej aktywności dowodowej, ograniczając się wyłącznie do kwestionowania (w składanych odwołaniach) ustaleń, poczynionych przez organy. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. D.T.