II SA/Łd 881/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 roku na rozprawie przy udziale --- sprawy ze skargi G. J. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie : Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lodzi II SA/Łd 880-881/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), Wójt Gminy P., po rozpatrzeniu wniosku J. i M. K., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie stacji benzynowej wraz z budynkiem usługowo – handlowym, przyłączem wodociągowym, przyłączem elektroenergetycznym, szambem oraz zjazdem z drogi wojewódzkiej nr 703 wg załączonego planu zagospodarowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania G. J. i T. K. oraz Stowarzyszenia Obywatelski Ruch Alogiczny w Ł., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie przepisów art.107 k.p.a. oraz art. l ust. 2 , art. 39, art. 40 ust. l i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy P. uchwalonego przez Radę Gminy P. Uchwałą Nr 45/XI/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...] z 1987 r. Nr l), a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w trybie zarządzenia zastępczego Wojewody, Uchwałą Rady Gminy Nr 19/II/94 z dnia 29 sierpnia 1994 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...] z 1994 r. Nr 8, poz. 98) - po rozpatrzeniu wniosku M. i J. K. - Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji benzynowej wraz z budynkiem usługowo - handlowym, przyłączem wodociągowym, przyłączem elektroenergetycznym, szambem oraz zjazdem z drogi wojewódzkiej nr 703, przewidzianej do realizacji w miejscowości P. ul. A, obręb geodezyjny Ł., dz. nr [...]. Organ I instancji wskazał, że według planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona w miejscowości P. - obręb geodezyjny Ł., określona jest symbolem KSn - są to tereny przeznaczone pod stację dystrybucji paliw. Inwestor obowiązany jest opracować: kompleksowy projekt zagospodarowania terenu z towarzyszącą infrastrukturą i uzgodnić go w ZUD w Ł.; projekt techniczny przyłącza wodociągowego, uzyskując uprzednio warunki techniczne od Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P.; dokumentację na wykonanie przyłącza elektroenergetycznego, uzyskując uprzednio warunki techniczne od Zakładu Energetycznego w K.; projekt techniczny odprowadzania ścieków do szamba indywidualnego; projekt techniczny odprowadzania wód deszczowych i uzgodnić go z Terenowym Inspektoratem ds. Eksploatacji i Konserwacji w Ł. (odprowadzanie wód deszczowych z placu stacji paliw powinno być wykonane na zasadzie operatu wodno – prawnego) a także projekt techniczny budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 703 relacji P. - Ł. i uzgodnić go z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Ł. Upływ terminu ważności decyzji został ustalony na dzień 22 stycznia 2004 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] G. J. i T. K. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący się zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 89 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania i zaniechanie wyznaczenia rozprawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a., art. 40 ust. l, art. 42 ust. l i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), oraz art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. J. i T. K. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], względnie o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 136, art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 89 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania, zaniechanie wyznaczenia rozprawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. G. J. i T. K. powołali się na argumenty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które to nie zostały uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie powołując się na motywy swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji jest całkowicie chybiony, zwłaszcza, że nie wykazali oni by zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 9 grudnia 2004 roku pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. M. C. złożyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] znak [...] odmawiającą P.H.U. A M. K. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji i wniosła o umorzenie postępowania sądowego. Inwestor oświadczył, iż na powyższą decyzję Wojewody [...] nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] znak [...] odmawiającą P.H.U. A M. K. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z budynkiem usługowo - handlowym, wiatą, pylonem reklamowym, zbiornikiem na ścieki sanitarne, przyłączem wodociągowym, przyłączem elektroenergetycznym i wewnętrznym układem komunikacyjnym, na terenie działki nr [...] w miejscowości P. ul. A, obręb geodezyjny Ł. W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestor w dniu 15 grudnia 2003 roku złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] nałożył, na podstawie art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane / t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 /, na inwestora obowiązek usunięcia braków przez złożenie w terminie do dnia 9 lutego 2004 roku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / działki nr [...], [...], [...] / obiektami: zbiorniki na gaz, zbiorniki na wody opadowe wraz z urządzeniami kanalizacyjnymi, miejsca parkingowe. Inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków. Zdaniem Wojewody [...] powoływanie się przez inwestora na zbyt krótki termin do uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzi do stwierdzenia, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony przedwcześnie. Inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Od nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zostało wniesione odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2005 roku skarżący podtrzymali wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn – niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 - stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa okres ważności tej decyzji. Oznacza to, że jednym z niezbędnych elementów, które powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest okres ważności decyzji, to jest określenie terminu / daty /, z upływem którego decyzja traci moc obowiązywania. / por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski i M. Rzążewska : Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa1995, s. 114 -115/. Decyzja administracyjna wywołuje określone skutki prawne. Od skutków prawnych wydania decyzji administracyjnej należy odróżnić skutki jej wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć sprowadzenie takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu administracyjnego. /por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 2001, s.158 za J. Jędrośka / Można więc wśród decyzji administracyjnych wyróżnić takie decyzje, które na skutek samego ich wydania /ściślej obowiązywania / osiągają zamierzony przez prawo stan faktyczny lub prawny oraz takie decyzje, które wymagają podjęcia dodatkowych czynności / wykonania/ w celu realizacji uprawnień lub obowiązków, które z tych decyzji wynikają. Do tej ostatniej kategorii zaliczyć należy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aby uzyskać wynikające z niej uprawnienie niezbędne jest doprowadzenie do uzyskania pozwolenia na budowę. /por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 2001, s.158 i n. / Istnieje ścisły związek między decyzją administracyjną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a pozwoleniem na budowę. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę, na określonych w niej warunkach. Adresatowi decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie ważności tejże decyzji przysługuje uprawnienie do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem nadającym uprawnienie i - z uwagi na zawarte w niej określenie terminu ważności – aktem stwierdzającym wygaśnięcie tegoż uprawnienia. /por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 2001, s.172 / Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wygasa, jeżeli w terminie określonym jako termin ważności decyzji inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę i uzyskał pozwolenie na budowę, a więc zrealizował uprawnienie z niej wynikające. Jedynie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi negatywną przesłankę wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w ostatecznej decyzji następuje "skonsumowanie" wszystkich skutków prawnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to wyraz zasady ochrony praw nabytych. Tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę można rozpocząć roboty budowlane / art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane / t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016/. / por. J. Borkowski, glosa do wyroku S.N. z dnia 17 kwietnia 1997r., III RW 12/97, OSP 1998, nr 5 , poz.99 / W przypadku decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę nie zostają "skonsumowane" uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W powołanej wcześniej decyzji organu I instancji z dnia [...], Nr [...] (znak [...]) ustalono okres ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji do dnia 22 stycznia 2004 roku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] znak [...] odmawiającą P.H.U. A M. K. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Inwestor na podstawie wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uzyskał pozwolenia na budowę. Oznacza to, że powyższa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została "skonsumowana". Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła moc obowiązywania przed rozpoznaniem skargi przez Sąd administracyjny. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowi zatem decyzja administracyjna, która utraciła ważność. Upływ czasu oznaczony w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określony jako okres ważności decyzji, wywołuje określone skutki. Z chwilą upływu terminu określonego w powyższej decyzji jako okres ważności tej decyzji postępowanie przed Sądem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe. A to zważywszy na fakt, iż inwestorowi w oparciu o zaskarżoną decyzję nie zostało udzielone pozwolenie na budowę. Tym samym nie istnieje w obrocie prawnym decyzja administracyjna, której skutki wiązałyby się z przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji a nadto nie toczy się postępowanie administracyjne, które zostałoby wszczęte na wniosek inwestora w oparciu o zaskarżoną decyzję. Inwestor w oparciu o zaskarżoną decyzję nie może wystąpić z kolejnym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i uzyskać pozwolenia na budowę, a to z uwagi na upływ czasu oznaczony w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jako okres ważności decyzji. Na podstawie zaskarżonej decyzji inwestor mógł złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jedynie do dnia 22 stycznia 2003 roku. Powyższe potwierdza dodatkowo okoliczność, iż inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Od nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zostało wniesione odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.