II SA/Łd 883/11

Dnia 13 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata B. K. prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. [...] w Ł. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję, nr [...], z dnia [...], wydaną przez Prezydenta Miasta B., którą odmówiono M. W. przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie zakupu leków. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2011r. M. W. wystąpił o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na lekarstwa, tj. : - eliksir z granatu (156 zł), został zamówiony ponieważ kończy się pierwsza dawka; - chrząstkę z rekina – 90 tabl. (120 zł), została zamówiona - na maść, udokumentowaną fakturą VAT nr [...] z dnia [...] na kwotę 27,99 zł (zapłacono gotówką). Wymienioną decyzją z dnia [...], organ pierwszej instancji przyznał M. W. zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 28,00 zł, tj. do wysokości przedłożonej faktury. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 31 marca 2012r., jego dochód stanowi zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł miesięcznie i zasiłek stały w wysokości 324,00 zł miesięcznie, zatem łączny dochód wynosi 477,00 zł i nie przekracza kryterium dochodowego przewidzianego art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do prośby dotyczącej przyznania zasiłku celowego na leczenie Prezydent Miasta B. zaznaczył, że uwzględniając sytuację zdrowotną M. W. Ośrodek przyznał zainteresowanemu zasiłek celowy na leczenie: decyzją nr [...], z dnia [...] w wysokości 93,02 zł (w tym 68,02 zł na zakup leków i 25,00 zł na badanie krwi), decyzją nr [...]z dnia [...] w wysokości 44,25 zł na pokrycie kosztów zakupu leków, decyzją nr [...] z dnia [...] w wysokości 74,20 zł na pokrycie kosztów zakupu leków, decyzją nr [...] z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków na kwotę 105,00 zł, decyzją nr [...] z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków na kwotę 28,00 zł. Organ nadto wyjaśnił, że ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji wnioskodawcy, ale także ilości i rodzaju już skierowanych do niego form pomocy, a pokrywanie wszystkich kosztów leczenia, o które zainteresowany wnosi przekracza możliwości finansowe Ośrodka. Środki te są ograniczone, zaś M. W. otrzymał pomoc na leki, pokrycie kosztów badania, na pokrycie kosztów zużycia gazu w wysokości 45,02 zł (decyzja nr [...] z dnia [...]), na pokrycie kosztów energii elektrycznej w wysokości 123,53 zł (decyzja nr [...] z dnia [...]), na pokrycie kosztów zużycia gazu, biletu do R. i do Ł. w łącznej wysokości 86,93 zł (decyzja nr [...] z [...]). Konkludując organ wskazał, że uwzględniając całokształt sytuacji wnioskodawcy należało przyznać M. W. zasiłek celowy na częściowe porycie kosztów zakupu leków na kwotę 28,00 zł, tj. do wysokości załączonej do wniosku faktury. Od powyższej decyzji odwołał się M. W. uważając ją za niesłuszną i niesprawiedliwą. Opisał swoje problemy zdrowotne, wysokość uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków, kwestionując wliczanie do dochodu zasiłku pielęgnacyjnego. Dokonał wyliczeń kosztów miesięcznej kuracji (ok. 2.200 zł), przedstawiając zaświadczenie z apteki. Podniósł także zarzut, iż niesłusznie odmawia mu się pomocy, a winą za swój stan zdrowia obarczył MOPS w B., który w jego ocenie – zgodnie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma wobec niego określone obowiązki. Wskazał, że inna osoba, posiadająca II grupę inwalidzką) otrzymuje z MOPS w B. zasiłek celowy na leki mimo utrzymywania się z renty i wynagrodzenia za pracę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do innego rozstrzygnięcia sprawy, niż to wynika z decyzji organu pierwszej instancji. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że zarzut wadliwego wyliczenia dochodu przez wliczenie do niego zasiłku pielęgnacyjnego jest o tyle bezprzedmiotowy, że i tak skarżący nie przekroczył progu dochodowego, zatem wysokość dochodu nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Poza tym zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, obliczając dochód należy brać pod uwagę każdą kwotę uzyskaną przez wnioskującego o pomoc, bez względu na źródło jej pochodzenia. ustawa w sposób wyczerpujący wskazuje przy tym, jakich składników nie bierze się pod uwagę, nie wymienia jednak wśród nich zasiłku pielęgnacyjnego. Dalej wskazano, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z ustalonych i niekwestionowanych okoliczności sprawy (wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 marca 2011 r.) wynika, że skarżący od marca 2011r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada stałego zameldowania, przebywa w mieszkaniu, którego jest współwłaścicielem, jest w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, nie jest zarejestrowany w PUP (status bezrobotnego utracił w dniu 22 lutego 2011r. na własny wniosek), jest osobą chorą przewlekle, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 marca 2012r. W kwietniu 2011r. uległa zmianie sytuacja materialna strony (przyznanie decyzją z dnia [...] zasiłku pielęgnacyjnego, zmiana wysokości zasiłku stałego oraz zaprzestanie wypłaty zasiłku okresowego), zatem w ocenie Kolegium zasadne było ustalenie dochodu strony z miesiąca złożenia wniosku, tj. z kwietnia 2011r., na ogólna kwotę 477,00 zł, w tym zasiłek stały w wysokości 324,00 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł. Kolegium podkreśliło, iż tylko w miesiącu kwietniu 2011r. przyznano wnioskodawcy pomoc na różne zgłaszane przez niego potrzeby w ramach zasiłku celowego (poza programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania") ogółem na kwotę 312,19 zł. Średnia wysokość zasiłku celowego w kwietniu 2011r. przyznana osobom samotnym, z której skorzystało 18 osób, wyniosła zaś 117,99 zł. W skali całego miesiąca kwietnia 2011r. skarżący otrzymał zatem zdecydowanie wyższą pomoc, niż średnia. Dodatkowo wyjaśniono, że na zasiłki celowe na rok 2011 organ dysponuje kwotą 49.000,00 zł, co daje w skali miesiąca kwotę 4.083,33 zł. Podejmując zaskarżoną decyzję organ wziął pod uwagę sytuację wnioskodawcy oraz zgłoszoną potrzebę, ale też - własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób i rodzin z terenu objętego jego działaniem. Nadto w ocenie organu, uwagi wnioskodawcy, kwestionujące możliwości finansowe Ośrodka i wysokość udzielanych przez niego innym osobom świadczeń, nie zostały w żaden sposób udowodnione i są sprzeczne z danymi przedstawionymi przez organ. Nieuzasadniony jest zarzut odwołania, iż organ nie ustosunkował się do wniosku skarżącego w kwestii pokrycia kosztów jego leczenia (miesięcznej kuracji), w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał on bowiem, że uwzględniając całokształt sytuacji przyznał zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 28,00 zł (do wysokości udokumentowanej fakturą). Nie bez znaczenia jest też zdaniem organu okoliczność, że skarżący systematycznie korzysta z różnych form pomocy społecznej, w tym na wskazany cel (zakup leków) otrzymał pomoc: decyzją z dnia [...] w wysokości 93,02 zł (68,02 zł na zakup leków i 25,00 zł na badanie krwi), decyzjami z dnia [...] nr [...] i nr [...] w wysokości 44,25 zł i w wysokości 74,20 zł, decyzją nr [...] z dnia [...]na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków na kwotę 105,00 zł, decyzją [...] z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków na kwotę 28,00 zł, decyzją nr [...] z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków na kwotę 44,26 zł. Przyznanie zatem skarżącemu zasiłku celowego w podanej wyżej wysokości nie pozostaje zatem w sprzeczności z prawem, szczególnie mając na uwadze z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś strony własne możliwości finansowe i cele jakie stawia ustawa o pomocy społecznej. Powyższe wskazuje w ocenie organu, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy finansowej uwzględniającej w pełni potrzebę zgłoszoną przez niego we wniosku, bowiem pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń oraz być traktowana jako stałe źródło dochodu służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Nieuwzględnienie w całości żądania przyznania zasiłku celowego nie pozostaje zatem w sprzeczności z prawem. Kolegium nie przyznało racji skarżącemu w kwestii naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad konstytucyjnych dotyczących praw człowieka i obywatela (art. 30), ponieważ nie sposób przyjąć, że: każdej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej przysługuje pomoc socjalna, a działania organów pomocowych w procesie wydawania decyzji dotyczących przyznani świadczeń regulowanych ustawą o pomocy społecznej, w jakikolwiek sposób naruszają dobra osobiste, chronione przepisami Konstytucji. Zakres i formy: zabezpieczenia społecznego, pomocy osobom niepełnosprawnym, jak też warunki i zakres udzielania świadczeń zdrowotnych, określają odrębne ustawy, a przepis Konstytucji nie może sam w sobie stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie narusza ona prawa. Przede wszystkim należy zwrócić uwagą na to, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 4 ustawy). Pomoc społeczna ma zatem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Oznacza to jedynie udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudnych sytuacji życiowych, a nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Artykuł 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej natomiast stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2 tego przepisu, stanowiącego podstawę prawną orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może być przyznany" w treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, oznacza, iż zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej przez organ administracji na podstawie decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, na co trafnie zwróciły uwagę organy administracji w uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem, że wybór sposobu załatwienia wniosku strony zależy wyłącznie od woli organu administracji nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jest okolicznością powszechnie znaną, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Jak wskazano wyżej, kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana przez sąd ogranicza się wyłącznie do zbadania jej zgodności z prawem, a nie jej celowości, czy też słuszności. W przypadku decyzji uznaniowej kontrola ta natomiast ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy przy jej wydaniu organ administracji nie przekroczył granic uznania, czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie i wreszcie, czy postępowanie poprzedzające jej wydanie, zostało prawidłowo przeprowadzone, w szczególności zaś, czy stan faktyczny został ustalony w prawidłowy sposób. Tego rodzaju uchybień w niniejszej sprawie sąd się jednak nie dopatrzył. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że skarżący spełnia kryteria do objęcia go pomocą społeczną, w tym kryteria do przyznania zasiłku celowego, że j\znajduje się w bardzo trudnej sytuacji bytowej. Zarzut, iż organ jego sytuacji nie uwzględnił nie jest uzasadniony – organy wprost ustalają zakres niepełnosprawności, ciężką sytuację zdrowotną i socjalną skarżącego. Te ustalenia nie oznaczają jednak, iż zasiłek celowy automatycznie winien zostać przyznany. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób przekonujący przedstawiło swoje stanowisko w sprawie, wskazując przy tym na ograniczoną wysokość środków finansowych, jakimi w 2011r. dysponuje organ pomocowy. Okoliczności te również wpływają bezpośrednio na podejmowane przez organ decyzje, co wynika wprost z cytowanego wcześniej przepisu art.3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W tych okolicznościach, mając na względzie w szczególności to, że w kwietniu 2011r. skarżący skorzystał także z pomocy w formie zasiłków celowych, w łącznej wysokości 312,19 zł. stwierdzić należy, iż decyzja o częściowym uwzględnieniu wniosku skarżącego w zakresie pokrycia kosztów zakupu leków tylko do wysokości wykazanej przedstawioną fakturą VAT, tj. 28,00 zł. nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i nie narusza prawa. Nie można też zarzucić nietrafności wnioskom organów, iż w sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej niemożliwym było uwzględnienie żądania skarżącego, dotyczącego przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na chrząstkę rekina i eliksir z granatów na łączną kwotę 276 zł, bowiem bezspornie środki organu pomocy społecznej są ograniczone. Zasadna jest zatem teza, iż przyznanie skarżącemu zasiłku celowego we wnioskowanej przezeń wysokości nie jest w tej sytuacji możliwe, gdyż jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń oraz być traktowana jako stałe źródło dochodu służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. W niniejszej sprawie ani celem organów pomocowych, ani też celem sądu nie jest kwestionowanie niewątpliwie trudnej sytuacji strony, uprawniającej go do pozostawania beneficjentem świadczeń pomocowych. Jednakże wobec omówionych wyżej wyjaśnień organów oraz przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku celowego skargi nie można było uznać za skuteczną. Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz przepisów procedury. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c", w związku z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm). m.o.