II SA/Łd 884/11

Dnia 13 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata B. K. prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. [...] w Ł. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję, nr [...], z dnia [...], wydaną przez Prezydenta Miasta B., którą odmówiono M. W. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów badania PSA. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2011r. M. W. wystąpił o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na badanie PSA. Do wniosku dołączył kserokopię rachunku wystawionego w dniu 8 kwietnia 2011r. przez Usługi Pielęgniarskie A, S. za wykonanie w/w badania na kwotę 25 zł (zapłacono gotówką). Wymienioną decyzją z dnia [...], organ pierwszej instancji odmówił M. W. przyznania zasiłku celowego na zgłoszoną potrzebę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 31 marca 2012r., jego dochód stanowi zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł miesięcznie i zasiłek stały w wysokości 324,00 zł, zatem łączny dochód wynosi miesięcznie 477,00 zł i nie przekracza kryterium dochodowego przewidzianego art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, że ubiegając się o pomoc M. W. przedłożył rachunek za badanie PSA z dnia 8 kwietnia 2011r. na kwotę 25 zł, zaś w dniach 4 lutego 2011r. i 22 marca 2011r. miał wykonane bezpłatnie badania PSA w Szpitalu Wojewódzkim w B. na zlecenie Poradni Urologicznej, których wyniki dołączył do wniosków o pomoc złożonych odpowiednio w dniu 17 marca 2011r. i 4 kwietnia 2011r., co zdaniem organu dowodzi, iż beneficjent korzysta z bezpłatnych wizyt w Poradni Urologicznej i otrzymuje skierowania na badania, które wówczas wykonywane są bezpłatnie. Organ podkreślił, iż uwzględniając sytuację zdrowotną wnioskodawcy przyznano mu zasiłek celowy na leczenie tj.: decyzją nr [...] z dnia [...] w wysokości 93,02 zł (w tym 68,02 zł na zakup leków i 25,00 zł na badanie krwi), decyzją nr [...] z dnia [...] w wysokości 44,25 zł na pokrycie kosztów zakupu leków, decyzją nr [...] z dnia [...] w wysokości 74,20 zł na pokrycie kosztów zakupu leków, decyzją nr [...] z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków na kwotę 105,00 zł, po czym wyjaśnił, że ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji wnioskodawcy, ale także ilości i rodzaju już skierowanych do niego form pomocy, jednak pokrywanie wszystkich kosztów leczenia, o które zainteresowany wnosi przekracza możliwości finansowe Ośrodka. Środki te są ograniczone, zaś M. W. otrzymał pomoc na leki, pokrycie kosztów badania, na pokrycie kosztów zużycia gazu w wysokości 45,02 zł (decyzja nr [...] z dnia [...]), na pokrycie kosztów energii elektrycznej w wysokości 123,53 zł (decyzja nr [...] z dnia [...]), na pokrycie kosztów zużycia gazu, biletu do R. i do Ł. w łącznej wysokości 86,93 zł (decyzja nr [...] z dnia [...]). Organ wskazał, że na bieżąco jest udzielana zainteresowanemu pomoc w postaci wsparcia finansowego, jednak jest oma możliwa tylko w granicach posiadanych środków finansowych. Od powyższej decyzji odwołał się M. W., uważając ją za niesłuszną i niesprawiedliwą. Opisał swoje problemy zdrowotne, wysokość uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków, kwestionując wliczanie do dochodu zasiłku pielęgnacyjnego. Dokonał wyliczeń kosztów miesięcznej kuracji (ok. 2.200 zł), przedstawiając zaświadczenie z apteki. Wyjaśnił, że badanie PSA nie zawsze jest bezpłatne, a w przypadku, gdy ma skierowanie z innej przychodni to musi za nie płacić, poza tym zarówno eliksir z granatów, jak i badanie PSA (przez pomyłkę podał nie to badanie) są niezbędne w jego sytuacji zdrowotnej. Winą za swój stan zdrowia obarczył MOPS w B., który w jego ocenie – zgodnie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma wobec niego określone obowiązki. Wskazał, że inna osoba posiadająca II grupę inwalidzką otrzymuje z MOPS w B. zasiłek celowy na leki mimo utrzymywania się z renty i wynagrodzenia za pracę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji dnia [...] wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do innego rozstrzygnięcia sprawy, niż to wynika z decyzji organu pierwszej instancji. Nadto organ zaznaczył, że zarzut wadliwego wyliczenia dochodu przez wliczenie do niego zasiłku pielęgnacyjnego jest o tyle bezprzedmiotowy, że i tak skarżący nie przekroczył progu dochodowego, zatem wysokość dochodu nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, obliczając dochód należy brać pod uwagę każdą kwotę uzyskaną przez wnioskującego o pomoc, bez względu na źródło jej pochodzenia. ustawa w sposób wyczerpujący wskazuje przy tym, jakich składników nie bierze się pod uwagę, nie wymienia jednak wśród nich zasiłku pielęgnacyjnego. Dalej wskazano, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z ustalonych i niekwestionowanych okoliczności sprawy (wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 marca 2011r.) wynika, że skarżący od marca 2011r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada stałego zameldowania, przebywa w mieszkaniu, którego jest współwłaścicielem, jest w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, nie jest zarejestrowany w PUP (status bezrobotnego utracił w dniu 22 lutego 2011r. na własny wniosek), jest osobą chorą przewlekle, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 marca 2012r. W kwietniu 2011r. uległa zmianie sytuacja materialna strony (przyznanie decyzją z dnia [...] zasiłku pielęgnacyjnego, zmiana wysokości zasiłku stałego oraz zaprzestanie wypłaty zasiłku okresowego), zatem w ocenie Kolegium zasadne było ustalenie dochodu strony z miesiąca złożenia wniosku, tj. z kwietnia 2011r., który na ogólną kwotę 477,00 zł, w tym zasiłek stały w wysokości 324,00 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł. Kolegium podkreśliło, iż tylko w miesiącu kwietniu 2011r. przyznano wnioskodawcy pomoc na różne zgłaszane przez niego potrzeby w ramach zasiłku celowego (poza programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania") ogółem na kwotę 312,19 zł. Średnia wysokość zasiłku celowego w kwietniu 2011r. przyznana osobom samotnym, z której skorzystało 18 osób, wyniosła zaś 117,99 zł. W skali całego miesiąca kwietnia 2011r. skarżący otrzymał zatem zdecydowanie wyższą pomoc, niż średnia. Dodatkowo wyjaśniono, że na zasiłki celowe na rok 2011 organ dysponuje kwotą 49.000,00 zł, co daje w skali miesiąca kwotę 4.083,33 zł. Nie bez znaczenia jest też zdaniem organu okoliczność, że skarżący systematycznie korzysta z różnych form pomocy społecznej, w tym na wskazany cel (zakup leków) otrzymał pomoc: decyzją z dnia [...] w wysokości 93,02 zł (68,02 zł na zakup leków i 25,00 zł na badanie krwi), decyzjami z dnia [...] nr [...] i nr [...] w wysokości 44,25 zł i w wysokości 74,20 zł, decyzją nr [...] z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków na kwotę 105,00 zł, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 28,00 zł, decyzją nr [...] z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków na kwotę 28,00 zł oraz decyzją nr [...] z dnia [...] na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 44,26 zł. Dalej wskazano, iż organ pierwszej instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłku celowego, bowiem wnioskodawca potwierdził w odwołaniu, iż badanie PSA wykonane w dniu 22 marca .2011r., o pokrycie kosztów którego się ubiegał wnioskiem złożonym dnia 4 kwietnia 2011r., wykonane zostało bezpłatnie. Nadto jak wynika z informacji uzyskanej od pracownika Szpitala Wojewódzkiego w B. - osoba, która pokrywa koszty badania zawsze otrzymuje fakturę lub dowód wpłaty w kasie, przy czym wykonanie badania ze skierowania Poradni Urologicznej jest bezpłatne. Badanie to - na skierowanie z Poradni Urologicznej – wnioskodawca miał też wykonane w dniu 4 lutego 2011r., co dowodzi, że skarżący korzysta z wizyt w Poradni Urologicznej i ma możliwość wykonania owego badania bezpłatnie. Odnosząc się do przedmiotowego wniosku organ podkreślił że wnioskodawca okazał rachunek za wykonanie badania w dniu 8 kwietnia 2011r., w istocie zatem był on w stanie sam, w zakresie posiadanych środków je sfinansować. Tym samym wniosek dotyczył już nie udzielenia pomocy na przyszłe zaspokojenie potrzeby, lecz tylko refinansowania przez pomoc społeczną kosztów potrzeby, którą zdołał samodzielnie zaspokoić we własnym zakresie. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego w podanej wyżej wysokości nie pozostaje zatem w sprzeczności z prawem, szczególnie mając na uwadze zakres już udzielonej pomocy, z drugiej zaś strony własne możliwości finansowe i cele jakie stawia ustawa o pomocy społecznej. Powyższe wskazuje w ocenie organu, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy finansowej uwzględniającej w pełni potrzebę zgłoszoną przez niego we wniosku. Pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń oraz być traktowana jako stałe źródło dochodu służące do zaspokajania wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Kolegium nie przyznało racji skarżącemu w kwestii naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad konstytucyjnych dotyczących praw człowieka i obywatela (art. 30). Nie sposób przyjąć, że każdej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej przysługuje pomoc socjalna w wymiarze zaspokajającym wszystkie zgłaszane żądania, a działania organów pomocowych w procesie wydawania decyzji, w jakikolwiek sposób naruszają dobra osobiste, chronione przepisami Konstytucji. Zakres i formy: zabezpieczenia społecznego, pomocy osobom niepełnosprawnym, jak też warunki i zakres udzielania świadczeń zdrowotnych, określają odrębne ustawy, a przepis Konstytucji nie może sam w sobie stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie narusza ona prawa. Przede wszystkim należy zwrócić uwagą na to, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 4 ustawy). Pomoc społeczna ma zatem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Oznacza to jedynie udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudnych sytuacji życiowych, a nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Artykuł 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej natomiast stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2 tego przepisu, stanowiącego podstawę prawną orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może być przyznany" w treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, oznacza, iż zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej przez organ administracji na podstawie decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, na co trafnie zwróciły uwagę organy administracji w uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem, że wybór sposobu załatwienia wniosku strony zależy wyłącznie od woli organu administracji nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jest okolicznością powszechnie znaną, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Jak wskazano wyżej, kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana przez sąd ogranicza się wyłącznie do zbadania jej zgodności z prawem, a nie jej celowości, czy też słuszności. W przypadku decyzji uznaniowej kontrola ta natomiast ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy przy jej wydaniu organ administracji nie przekroczył granic uznania, czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie i wreszcie, czy postępowanie poprzedzające jej wydanie, zostało prawidłowo przeprowadzone, w szczególności zaś, czy stan faktyczny został ustalony w prawidłowy sposób. Tego rodzaju uchybień w niniejszej sprawie sąd się jednak nie dopatrzył. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że skarżący spełnia kryteria do objęcia go pomocą społeczną, w tym kryteria do przyznania zasiłku celowego. Zarzut, iż organ jego sytuacji nie uwzględnił nie jest uzasadniony – organy wprost ustalają zakres niepełnosprawności, ciężką sytuację zdrowotną i socjalną skarżącego. Te ustalenia nie oznaczają jednak, iż zasiłek celowy automatycznie winien zostać przyznany. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób przekonujący przedstawiło swoje stanowisko w sprawie, wskazując przy tym na ograniczoną wysokość środków finansowych, jakimi w 2011r. dysponuje organ pomocowy. Okoliczności te również wpływają bezpośrednio na podejmowane przez organ decyzje, co wynika wprost z cytowanego wcześniej przepisu art.3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie fakt, że skarżący uregulował należność za badanie, o którego refinansowanie się ubiega nie przesadza wbrew stanowisku organu o niezasadności żądania, niemniej uwaga ta nie ma znaczenia dla oceny trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia W tych okolicznościach, mając na względzie w szczególności to, że w kwietniu 2011r. skarżący skorzystał także z pomocy w formie zasiłków celowych, w łącznej wysokości 312,19 zł. stwierdzić należy, iż decyzja o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na leczenie, w tym kosztów badań wykonywanych w gabinecie prywatnym nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i nie narusza prawa, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Nietrafny jest bowiem pogląd, że co do zasady koszt badań w gabinetach prywatnych nie może być pokrywany zasiłkami pomocy społecznej. Uwaga ta nie wpływa jednak na ocenę zasadności decyzji. W niniejszej sprawie ani celem organów pomocowych, ani też celem sądu nie jest kwestionowanie niewątpliwie trudnej sytuacji strony, uprawniającej go do pozostawania beneficjentem świadczeń pomocowych. Jednakże wobec omówionych wyżej wyjaśnień organów oraz przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku celowego skargi nie można było uznać za skuteczną. Reasumując Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz przepisów procedury. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c", w związku z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm). m.o.