II SA/Łd 886/10

Dnia 9 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł. przyznał H. N. zasiłek celowy w miesiącu maju 2010r. w wysokości 400,00 zł na częściowe dofinansowanie do spłaty zadłużenia energii elektrycznej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż strona zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 990,00 zł na pokrycie różnicy między wpłatami prognozowanymi, a rachunkiem wyrównawczym za zużytą energię w okresie zimowym. W drodze wywiadu ustalono, że lokal zamieszkuje również mąż strony W. N., który także jest zobowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania mieszkania. Z uwagi na ograniczone środki finansowe przyznano stronie zasiłek celowy na częściowe dofinansowane do spłaty zadłużenia. Organ pierwszej instancji podniósł również, iż w bieżącym roku strona trzykrotnie korzystała już z pomocy w formie zasiłków celowych na łączną kwotę 560,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji H. N. podniosła, iż kwota 990,07 zł nie stanowi zadłużenia wynikającego z jej nieodpowiedzialności, czy niefrasobliwości w gospodarowaniu posiadanymi przez nią środkami finansowymi. Kwota ta stanowi dopłatę za zużytą w okresie zimowym energię elektryczną, przy systematycznie i na bieżąco opłacanych rachunkach prognozowanych. Skarżąca nie posiada pieca na węgiel i mieszkanie ogrzewa akumulatorowym piecem elektrycznym. Tak więc zużyta zimą dodatkowo energia elektryczna jest niczym innym jak opałem i tak to należy traktować, tym bardziej, iż jest to niezbędna potrzeba bytowa. W związku z tym H. N. wniosła o udzielenie jej pomocy w dalszej wysokości 590 zł. Wyjaśniła przy tym, iż nie może poczynić oszczędności. Prognozowane rachunki za prąd i gaz płaci na bieżąco. Z zasiłku stałego finansuje zakup lekarstw nierefundowanych przez MOPS, który i tak rzadko dokonuje refundacji. W rezultacie tego zmniejszają się jej możliwości dokonywania zakupów żywności. Nadto, H. N. podniosła, że nie jest osobą zdrową i ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż przepisy prawa nie wskazują, w jakiej wysokości należy przyznawać pomoc finansową o charakterze fakultatywnym. Kwota ta uzależniona jest od środków, jakimi dysponuje MOPS [...]. W toku postępowania ustalono, że H. N. ma 62 lata i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni posiada dochód w łącznej wysokości 464,00 zł na co składa się zasiłek stały w wysokości 444,00 zł oraz zasiłek celowy w wysokości 20,00 zł. Posiada orzeczony do dnia 16 marca 2012r. znaczny stopień niepełnosprawności. Bezspornie sytuacja materialna i bytowa wnioskodawczyni jest trudna. Należy jednakże zwrócić uwagę na fakt, iż organ pomocy społecznej podejmując decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w określonej wysokości, musiał uwzględnić przede wszystkim swoje możliwości finansowe, które są znacznie ograniczone. Zatem przyznana pomoc musi uwzględniać potrzeby wszystkich ubiegających się o pomoc. Jak wynika z informacji uzyskanych z MOPS [...], zgodnie z propozycją planu na 2010r. Ośrodek będzie dysponować kwotą 801.000,00 zł na zasiłki celowe, co daje kwotę 66.750,00 zł miesięcznie. Z tych środków w pierwszej kolejności powinien zrefundować posiłki dla dzieci w szkołach, udzielić zasiłków związanych ze zdarzeniami losowymi, opłacić koszty pogrzebów i dopiero pozostałe fundusze może przeznaczyć na wypłatę zasiłków celowych. Część przyznanych zasiłków celowych przeznaczona była na zakup opału a pozostała część przeznaczono dla osób, które nie posiadają żadnych własnych środków finansowych. Wydatki na dzień 31 maja 2010r., na zasiłki celowe wynosiły 236.999,45 zł, czyli dużo więcej niż w planowaniu miesięcznym. Ośrodki pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest bardzo ściśle określona i w tak określonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Ustalenie wysokości, rodzaju, formy i rozmiaru przyznanego świadczenia powinno być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Stąd też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może uwzględnić argumentów strony zawartych w odwołaniu. Uważając powyższą decyzję za krzywdzącą, H. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej ponownie powołała się na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nieprawidłowe ustalenie wysokości jej dochodów. Podniosła także, iż w związku z nieuregulowaniem w pełnej wysokości dopłaty za zużytą energię elektryczną w dniu 14 lipca 2010r. odcięto jej dostawę energii elektryczne, zaś opłata za ponowne podłączenie wynosi 90 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2010r. H. N. oświadczyła, że przed wydaniem decyzji organu odwołanego zmianie uległy jej dochody. Zmniejszono bowiem zasiłek stały z kwoty 444 zł do kwoty 171 zł miesięcznie. Otrzymała natomiast prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sad stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną decyzji organów administracji publicznej stanową przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) dalej jako u.p.s. Zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy nie jest przewidziany na pokrywanie całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Bez wątpienia konieczność uregulowania należności za energię elektryczną w sytuacji, gdy lokal ogrzewany jest na prąd należy do najpilniejszych potrzeb bytowych. W sytuacji nieuregulowania zaległości za dostawę energii elektrycznej może nastąpić przerwanie jej dostaw, co powoduje, że nie istnieje możliwość zamieszkiwania w takim lokalu, co jest równoważne utracie miejsca zamieszkania. Z tego względu uregulowanie zaległości za energię elektryczną należy uznać za pilną, wręcz niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. Przepis ten ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, mając na względzie - w świetle okoliczności danej sprawy- interes społeczny i słuszny interes obywatela. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05, LEX nr 194414). Otrzymanie zasiłku celowego uwarunkowane jest oceną sytuacji materialnej osoby występującej o świadczenie oraz możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej, co oznacza, że te okoliczności winny zostać wyczerpująco wyjaśnione w toku postępowania i zawarte w uzasadnieniu wydanych decyzji. Właśnie wskazana wyżej uznaniowość powoduje, że ciężar udowodnienia okoliczności, które przemawiały za konkretnym rozstrzygnięciem jest szczególny. Tam bowiem, gdzie rozstrzygnięcie pozostawione jest swobodnemu uznaniu organu, ten winien dołożyć szczególnej staranności w wytłumaczeniu stronie, że decyzja (zwłaszcza odmowna) odpowiada prawu i standardom sprawiedliwości. Tylko tak uzasadniona decyzja spełni obowiązek przekonywania i pogłębiania zasady zaufania obywateli do organu Państwa, stosownie do norm zawartych w art. 8 i 11 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie tak się nie stało. Przepisy ustawy pomocy społecznej nakładają na organy pomocowe obowiązek wspierania obywatela w trudnych życiowo sytuacjach. Pomoc ta ma charakter posiłkowy, Państwo zobowiązane jest do wspierania obywateli w pokonywaniu trudnych sytuacji życiowych. Organy limitowane są przy tym posiadanymi środkami finansowymi. Brak wystarczających zasobów zmusza do ścisłego przestrzegania przyjętych reguł i zasad podziału funduszy, jakimi ośrodek pomocy dysponuje. Oznacza to, że przyznając środki pomocowe – np zasiłki – w wysokości nieodpowiadającej żądaniom beneficjenta, organ winien wyjaśnić wyczerpująco, jakimi kierował się kryteriami, jakimi dysponował w danym okresie środkami, na jakie cele zostały one rozdysponowane, jakie priorytety indywidualne przyjęto przy rozdziale środków. Te wszystkie okoliczności winny wynikać z uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie organu I instancji nie spełnia powyższych kryteriów, błędu tego do końca nie naprawia również organ odwoławczy, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia wiele z okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika chociażby, jaka była średnia wysokość zasiłków celowych, na jakie cele były przeznaczane, osoby o jakim statusie były nim objęte (wysokość uzyskiwanych dochodów, liczba osób w gospodarstwie) w okresie orzekania przez organ i instancji. Wyjaśnienie tych faktów było niezbędne dla wykazania, że organ rzeczywiście nie był w stanie uwzględnić w całości żądania skarżącej, a wysokość przyznanego zasiłku odpowiada możliwościom finansowym ośrodka pomocy. Trafny jest też zarzut skarżącej, że organ odwoławczy nie wyjaśnił kwestii jej dochodów, których wysokość uległa zmianie przed wydaniem decyzji przez SKO. Wprawdzie i tak skarżąca nie przekraczała kryterium dochodowego, ale organ winien był ustalić, czy ta zmiana np nie plasowała skarżącej na innej pozycji wśród osób ubiegających się o pomoc społeczną, właśnie biorąc pod uwagę uzyskiwane dochody. Skarżąca nie miała możliwości poinformowania o zmianie wysokości dochodu, skoro nie powiadomiono jej w trybie art. 10 § 2 k.p.a. Natomiast organy nie kwestionowały faktu, że zadłużenie w opłatach energii nie było zawinione przez skarżącą, wynikało ono z powszechnie znanego i stosowanego przez zakłady energetyczne sposobu rozliczania zużytej energii. Skarżąca nietrafnie odczytuje ustalenia organu w tym zakresie jako tożsame ze stawianiem jej zarzutu o niewłaściwym gospodarowaniu posiadanymi środkami finansowymi. Niewyjaśnienie omówionych wcześniej okoliczności narusza wymogi zawarte w art. 7, 8, 11, 77 k.p.a., mogło mieć wpływ na wynik postępowania, zatem jest to brak skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni zawarte wyżej wskazania.