II SA/Łd 89/11

Dnia 24 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 roku sprawy ze skargi H. M. i F. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę dachu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących H. M. i F. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej H. i F. M. pozwolenia na przebudowę dachu na istniejącym budynku mieszkalnym, na działce nr [...], przy ul. A 16 w R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, iż w dniu 25 sierpnia 2010r. H. i F. M. wnieśli o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę dachu na w/w istniejącym budynku mieszkalnym usytuowanym w R. przy ul. A 16. W dniu 23 września 2010r., właściciele działki sąsiedniej H. i A. K. złożyli zastrzeżenie wobec projektowanej inwestycji. Podnieśli, że przebudowa przedmiotowego dachu domu będzie wiązać się z przebudową dachu w ich domu, gdyż obydwa budynki mają charakter bliźniaczy. Ponadto w ich ocenie inni sąsiedzi nie zgadzają się na tak dużą zmianę wysokości budynków tj. podwyższenie budynków o ponad 3 m. Wspomnianą decyzją z dnia [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na projektowaną przebudowę dachu. Od owej decyzji odwołanie wnieśli H. i A. K., właściciele działki nr [...], zbudowanej budynkiem zbliźniaczonym. Zarzucili przede wszystkim, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że budynek inwestorów usytuowany jest częściowo na ich działce i inwestorzy nie uzyskali ich zgody na korzystanie z nieruchomości dla celów wykonania robót budowlanych, że nie uregulowano kwestii granicy między działkami nr [...] i [...], nie dokonano rozgraniczenia gruntów, nie uwzględniono, że na przebudowę dachu, skutkującą podwyższeniem budynku o 3m nie wyrażają zgody sąsiedzi H. i A. K., władający nieruchomością, na której budynek usytuowany jest w odległości 3,60m od granicy z nieruchomością. Na potwierdzenie powyższego przedłożyli wycinek z aktualnej mapy zasadniczej, z której wynika, że dom inwestorów posadowiony jest częściowo na działce nr [...]. W uzasadnieniu przytoczonej na wstępie decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, rozpoznając złożony przez inwestora wniosek, winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie. Zbadania wymaga, przede wszystkim, kwestia granicy między działkami nr [...] i [...], bowiem zawartość przedłożonej przez skarżących mapy wskazuje, że budynek mieszkalny inwestorów posadowiony jest niewielką częścią również na działce nr [...]. W takiej sytuacji, zgodnie z obowiązującymi przepisami, by możliwe było wykonanie przebudowy dachu na przedmiotowym budynku konieczne jest albo dokonanie korekty granic, albo uzyskanie zgody właścicieli działki nr [...] na dysponowanie przez inwestorów także i tą nieruchomością na cele budowlane - gdyż w tym przypadku zakres inwestycji obejmowałby obie działki, nr [...] i nr [...]. Gdyby więc strony doszły do porozumienia w kwestii planowanej przebudowy, zanim dokonana będzie korekta granic, w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna znaleźć się informacja dotycząca zgody uzyskanej od właścicieli działki nr [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu związanego z koniecznością identycznej przebudowy obydwu dachów, tj. dachu budynku na nieruchomości nr [...] i budynku na nieruchomości nr [...], gdyż jak wskazał w aktach sprawy brak archiwalnej dokumentacji projektowej dotyczącej pozwoleń na budowę tych obiektów. Zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, czy rzeczywiście są to budynki bliźniacze, co winno zostać wyjaśnione w toku ponownego postępowania pierwszoinstancyjnego. Ponadto, zdaniem Wojewody [...] na etapie ponownego rozpoznawania sprawy zbadać należy kompletność wniosku i załączonej dokumentacji, zgodność dokumentacji projektowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ze wszystkimi przepisami Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych. Przedłożony projekt zagospodarowania terenu, w ocenie organu odwoławczego nie spełnia wymogów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie zakresu i opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, póz. 133). Powinien być on sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, a nie na kserokopii. Kserokopia przedłożona przez inwestora jest mało czytelna, nie wskazuje jednoznacznie granicy działek nr [...] i nr [...]. H. i F. M. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze wskazali, że kwestia granic między działkami została uregulowana w dniu 22 czerwca 2010r. przez uprawnionego geodetę. Opracowana przez geodetę mapa określa, iż budynek skarżących jest posadowiony na działce [...], czego nie kwestionują już sąsiedzi . Ponadto wyjaśnili, iż w dokumentacji projektowej i aktach sprawy Wydziału Architektury znajduje się mapa do celów projektowych, z której wynika, że nie naruszono granic sąsiadów, a projektowana przebudowa naszego budynku spowodowana jest złym stanem technicznym dachu, który grozi zawaleniem. Podnieśli też zarzut, że wykonanie remontu dachu jest sprawą bardzo pilną a oni dołożyli wszelkiej staranności przy składaniu dokumentów W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Problemem podstawowym w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organ odwoławczy trafnie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 138 p1 pkt 1 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji czy też winien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Z treści art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, 3. umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 138 §2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy przede wszystkim przejmuje sprawę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, nie jest organem o funkcjach li tylko kontrolnych. To jedna z podstawowych zasad postępowania odwoławczego w kodeksie postępowania administracyjnego. Cytowany przepis art. 138 §2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego ( vide WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2010r. w sprawie IV SA/Wa 1952/090). Regulacja, o której stanowi art. 138 §2 k.p.a. winna mieć zastosowanie jedynie w takich sytuacjach, gdy do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W rozpoznawanej sprawie, jak się wydaje, organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną co najmniej przedwcześnie, bez podjęcia próby uzupełnienia materiału dowodowego, bez rozważenia, czy i które ze spornych okoliczności mogą zostać wyjaśnione na etapie postępowania przed organem II instancji, co do zasady wszak postępowania merytorycznego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, elementarnym zarzutem stawianym organowi I instancji było niewyjaśnienie kwestii granic dzielących nieruchomości skarżących i uczestniczki postępowania i związanej z tym konieczności uzyskania zgody uczestników postępowania na przeprowadzenie robót na ich nieruchomości. Tymczasem z okazanej na rozprawie mapy wynika, że skarżący wyjaśnili tę kwestię w sposób nie podważany przez właścicielkę nieruchomości nr [...] już w dniu [...], a więc pół roku przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Nieaktualne tym samym stają się rozważania co do potrzeby zyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej związane z ustaleniem, że budynek inwestorów częściowo posadowiony jest na działce sąsiedniej. Ponadto, jak się wydaje, uczestniczka postępowania H. K. oczekiwała przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, które jednak wykracza poza kognicję organu architektoniczno-budowlanego. Wyeliminowanie tej najistotniejszej w sprawie wątpliwości było zatem możliwe już w toku postępowania przed organem II instancji, gdyby organ ten prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Brak jednak w motywach zaskarżonej decyzji uzasadnienia, dlaczego organ II instancji zdecydował, ze postępowanie wyjaśniające nie może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Naruszeniem zasad postępowania było nieodnotowanie udziału w rozprawie osoby upoważnionej przez uczestniczce H. K. Jednakże nie pozbawiło to uczestników udziału w postępowaniu, w którym brali aktywny udział, a tym samym nie podstaw do wniosku, że uchybie nie to zaważyło na wyniku postępowania. Organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu ograniczył on swoją rolę do funkcji kasatoryjnej, co należy uznać za sprzeczne z regułami postępowania określonymi w art. 138 k.p.a. a tym samym decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego z mnocy art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności pamiętając o tym, ze regulacja art. 138 §2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 138 §1 k.p.a., która to zasada sytuuje organ odwoławczy w roli organu merytorycznie rozpoznającego sprawę.