II SA/Łd 89/18

Dnia 20 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 14 grudnia 2016 r. nr XXXI/200/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Sieradz stwierdza nieważność § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. LS Prokurator Okręgowy w Sieradzu zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę nr XXXI/200/2016 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 14 grudnia 2016r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Sieradz, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 250) – zwanej dalej: "u.c.p.g." – oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 446) – zwanej dalej: "u.s.g." – poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 13 ust. 2 właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę wyłącznie do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Załącznikiem do uchwały uczyniono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Sieradz. Dalej skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Następnie Prokurator wyjaśnił, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z pkt 8 tegoż przepisu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ocenie skarżącego, elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto wskazany przepis nie daje radzie prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora, Rada Miejska, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie mogła wskazać podmiotu (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wyżej wymieniona regulacja prawna zobowiązuje jedynie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Nałożone w § 13 ust. 2 obowiązki wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Taki zapis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały w części, nakładającej na właściciela nieruchomości obowiązek deratyzacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sieradzu wyjaśniła, że uwzględniła zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez podjęcie w dniu 18 stycznia 2018r. uchwały nr XLVII/311/2018 zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Sieradz, po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sieradzu, wyznaczając obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia bez nakładania na jakiekolwiek podmioty obowiązków z tym związanych. W związku z powyższym Rada Miejska w Sieradzu wniosła o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w tym, dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.). Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Z jednej strony nie daje on zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony regulacja art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin utrzymania czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13 – orzeczenie dostępne jw.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że wskazany przez Prokuratora § 13 ust. 2 zaskarżonego regulaminu świadczy o wykroczeniu przez Radę Miejską w Sieradzu poza zakres delegacji ustawowej. Mianowicie w powołanym przepisie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji miejsc i pomieszczeń nieruchomości, w szczególności takich jak: węzły ciepłownicze i przyłącza, korytarze, pomieszczenia piwniczne, zsypy i komory zsypowe, osłony śmietnikowe, pomieszczenia produkcyjne i magazyny. Tymczasem uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów, podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015r., sygn. akt II SA/Łd 386/15; WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 792/13; WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 145/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Argumentacja organu, według której postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem zaskarżona uchwała została uchylona, nie zasługuje na aprobatę. Zaznaczenia wymaga, że uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne powstałe wcześniej, a istniejące nadal. Zaskarżona uchwała została podjęta 14 grudnia 2016r., uchylona natomiast 18 stycznia 2018r. Wobec powyższego, w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc) – por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 880/12 – orzeczenie dostępne jw. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. M.K.