II SA/Łd 891/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi U. Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 września 2024 r. nr 271/2024 znak: GPB-III.7840.26.2024 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z naruszeniem prawa i braku podstaw do jej uchylenia postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej U. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi zaksięgowaną w dniu 23 października 2024 r. pod poz. [...]. MR II SA/Łd 891/24 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga U.Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 20 września 2024 r. (Nr 271/2024, znak: GPB-III.7840.26.2024.MGJ) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z naruszeniem prawa i braku podstaw do jej uchylenia. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją wydaną 10 stycznia 2023 r. (znak: DPRG-UA-I.41.2023) udzielił Miastu Ł. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rozbiórką południowej części budynku użytkowego lewej oficyny kamienicy wraz z dwoma przybudówkami, budynku poprzecznej oficyny oraz budynku użytkowego (garaż) przy ul. [...], działka nr ewid. [...], w obrębie [...]. Następnie w wyniku rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w Ł. Wojewoda Łódzki decyzją z 11 maja 2023 r. (nr 126/2023, znak GPB-III.7721.36.2023.KT), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję organu odwoławczego wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, która następnie została skutecznie wycofana przez Wspólnotę pismem z 6 listopada 2023 r. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym postanowieniem z 9 listopada 2023 r., II SA/Łd 642/23 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne. W dalszej kolejności Dyrektor Zarządu Lokali Miejskich wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, należącej do U.Ł., położonej w Ł., przy ul. [...], działka nr ewid. [...] w obrębie [...] oraz przy ul. [...], działka nr ewid. [...] w obrębie [...], w celu wykonania robót budowlanych, realizowanych na podstawie ww. decyzji rozbiórkowej. Wówczas U.Ł. pismem z 26 lipca 2023 r. wniósł o unieważnienie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości oraz o wznowienie postępowania administracyjnego dla wydanego pozwolenia na rozbiórkę, gdyż zachodzi przypadek określony w art. 145 k.p.a. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 1 sierpnia 2023 r. (znak: DPRG-UA.I.1404.2023) odmówił orzeczenia o niezbędności wejścia na teren ww. nieruchomości. Następnie postanowieniem z 28 listopada 2023 r. (znak: DPRG-UA-II.2177.2023) Prezydent Miasta Łodzi wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją rozbiórkową, a w dalszej kolejności wydał decyzję z 14 marca 2024 r. (znak: DPRG-UA-II.524.2024) stwierdzającą, że decyzja rozbiórkowa została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł U.Ł.. Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 18 czerwca 2024 r. (nr 175/2024) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającego ją postanowienia o wznowieniu postępowania oraz o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Wojewoda wówczas stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową jest Wojewoda Łódzki, jako organ, który wydał w sprawie ostateczną decyzję w administracyjnym toku postępowania. Następnie, postanowieniem z 5 lipca 2024 r. (nr 59/2024) Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej wznowił postępowanie administracyjne. Po przeprowadzeniu postępowania wydana została – wspomniana na wstępie - decyzja z 20 września 2024 r. (Nr 271/2024, znak: GPB-III.7840.26.2024.MGJ), którą Wojewoda Łódzki stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 10 stycznia 2023 r. (znak: DPRG-UA-I.41.2023) została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz brak jest podstaw do uchylenia ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzja powyższa zawierała pouczenie, iż przysługuje na nią skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zgodnie z pouczeniem na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył U.Ł. wnosząc "o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa". W powyższej skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 146 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zachodzi przypadek, w którym w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, - art. 8, art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co spowodowało niedostateczne zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne rozpoznanie sprawy przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie, argumentując, iż omyłkowo pouczył stronę o przysługującym jej prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w miejsce pouczenia o możliwości wniesienia odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Wymóg uprzedniego wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia, służących jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, wynika wprost z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a.). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. W realiach niniejszego postępowania U.Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody Łódzkiego, którą podjęto po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z 11 maja 2023 r. (nr 126/2023, znak GPB-III.7721.36.2023.KT), utrzymującą w mocy decyzję rozbiórkową. Nie ulega wszak wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową w kontrolowanym postepowaniu jest Wojewoda Łódzki, jako organ, który wydał w sprawie ostateczną decyzję w administracyjnym toku postępowania. W art. 150 § 1 k.p.a. bowiem przewidziano, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organem tym może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji - jeżeli nie wniesiono odwołania lub nie przysługiwał ten środek zaskarżenia - albo organ, który rozpatrywał odwołanie. Zatem rozważaną skargę złożono na decyzję Wojewody Łódzkiego wydaną w pierwszej instancji. Podkreślić więc należy, że z art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pełni funkcje organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego. Rozpoznaje więc odwołania i zażalenia od decyzji i postanowień wydanych przez te organy, gdy działają one jako organy pierwszej instancji. Dotyczy to spraw określonych w art. 82 ust. 3 i 4 oraz w art. 83 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a także spraw, w których wojewodowie oraz wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego wydają w pierwszej instancji decyzje w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tych organów (art. 150 § 1 k.p.a.) oraz decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych przez starostów i powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego (art. 157 § 1 k.p.a.). Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja zawierała błędne pouczenie o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy stronie przysługiwało odwołanie. Okoliczność powyższa nie ma jednak wpływu na ocenę dopuszczalności skargi, gdyż niewątpliwie stronie przysługiwał środek zaskarżenia, z którego nie skorzystała przed wniesieniem skargi. Zatem skarga U.Ł. jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a., co skutkuje jej odrzuceniem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu w kwocie 200 zł (punkt 2 postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wyjaśnić przy tym należy, iż w tej sprawie skargę odrzucono na rozprawie, jednak w ocenie Sądu zawarte w art. 232 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zastrzeżenie "do dnia rozpoczęcia rozprawy" dotyczy tylko umorzenia postępowania w związku z cofnięciem pisma. Sąd jest natomiast zobligowany do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego, niezależnie od tego, czy odrzucenie pisma nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie. Jest oczywiste, że zwrot "do dnia rozpoczęcia rozprawy" odnosi się do pisma cofniętego. Poprzestanie na literalnej wykładni art. 232 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. budzi jednak wątpliwości, czy ten zwrot dotyczy również pisma odrzuconego, a więc tej części przepisu, która została zawarta przed spójnikiem alternatywnym "lub". Wobec tego, dla dokonania właściwego wyboru możliwości interpretacyjnej opartej na wykładni językowej, należy skorzystać z argumentów zaczerpniętych z metod wykładni pozajęzykowych, tj. systemowej i celowościowej. Dlatego Sąd wziął pod uwagę art. 222 ustawy p.p.s.a. zgodnie z którym nie żąda się opłat od pisma, jeżeli już z niego wynika, że podlega ono odrzuceniu. Z tej regulacji wynika zatem wniosek, że pobranie wpisu powinno każdorazowo obligować Sąd do zwrotu wpisu w przypadku odrzucenia skargi i to nawet gdyby miało to nastąpić orzeczeniem sądu wydanym na podstawie art. 189 ustawy p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1236/16). Interpretacja art. 232 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. powinna zatem uwzględniać inny przepis, dotyczący obowiązku ponoszenia opłaty od pisma odrzucanego, aby istotne w tej mierze regulacje były spójne i konsekwentne. Po drugie, trzeba dostrzec, że cofnięcie skargi, to czynność dyspozycyjna strony. Jest rozumiana jako wyraz przyznanego jej prawa do rozporządzalności skargą i w pełni zależy od woli skarżącego, który samodzielnie decyduje kiedy - przed rozprawą, czy w jej trakcie - tego dokona. Z kolei odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem podejmowanym autorytatywnie przez Sąd, który decyduje także, czy uczynić to na posiedzeniu niejawnym (a więc przed rozprawą), czy po przeprowadzeniu rozprawy. Stosownie bowiem do treści art. 90 § 2 ustawy p.p.s.a. sąd może wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W tej sytuacji, uzależnianie zwrotu wpisu w razie, całkowicie zależnego od woli strony, cofnięcia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, o której strona jest zawiadamiana z odpowiednim wyprzedzeniem (art. 91 § 2 ustawy p.p.s.a.) jest racjonalne. Natomiast nieprzystające do treści art. 222 ustawy p.p.s.a., jak również niecelowe, byłoby takie uzależnienie w odniesieniu do odrzucenia skargi, które nie zależy od woli strony, lecz wyłącznie od oceny prawnej Sądu, bazującej na kryteriach obiektywnych, odnoszonych do momentu jej złożenia.