II SA/Łd 895/13

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych - oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu wniosku M.F., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego na działce przy ul. A w Ł.. Organ podał, że inwestycja realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę, a dotychczasowe roboty wykonano w zgodzie z jej postanowieniami. Ponadto M.F. nie posiada przymiotu strony w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia M.F., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W związku z kolejnym wnioskiem M.F. z dnia 21 maja 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego na działce przy ul. A w Ł. Od powyższego postanowienia M.F. wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie "wydania zakazu wszystkich prac inwestorom - Państwu J. i A. M. na działce geodezyjnej [...] pod adresem Ł., ul. A w związku z prowadzonym postępowaniem przez Starostwo Powiatowe w Ł.". W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowi art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez wprowadzenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zawęził krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania. Organ podał następnie, że działka, na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, a w którym znajduje się lokal będący własnością M.F., nie graniczy bezpośrednio z działką, na której prowadzona jest kwestionowana budowa. Organ I instancji słusznie uznał zatem, że nawet w ewentualnie prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego postępowaniu dotyczącym ww. robót budowlanych M.F. nie przysługiwałby przymiot strony. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy ul. A w Ł.. Zastosowanie zaś art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty, wynikało jedynie z nieprawidłowo sformułowanego przedmiotu wniosku M.F.. Na ostateczne postanowienie M.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego nie wstrzymały prac budowlanych prowadzonych na działce przy ul. A w Ł., mimo powziętej wiadomości o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Łęczyckiego o pozwoleniu na budowę kwestionowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku usługowym. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Orzekające w sprawie organy uznały, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w kwestionowaniu legalności, czy też prawidłowości robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości przy ul. A w Ł. na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Skarżący z kolei podnosi, że nie był wprawdzie stroną postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, ale okoliczność ta stanowiła podstawę jego wystąpienia do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku usługowego. Zatem organy nadzoru budowlanego winny mieć tę okoliczność na uwadze i wstrzymać roboty budowlane, które w ocenie skarżącego prowadzone się niezgodnie z prawem. Tymczasem w niniejszej sprawie okolicznością determinującą rozstrzygnięcie jest fakt, że skarżący już raz, pismem z dnia 24 listopada 2012 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i przekazanym według właściwości przez ten organ do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., kwestionował prawidłowość przedmiotowych robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, po dokonaniu czynności kontrolnych, postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego na działce przy ul. A w Ł.. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było uznanie, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do kwestionowania tych robót. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...], podzielając stanowisko o braku po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Rozstrzygnięcie to nie zostało przez skarżącego zakwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że zagadnienie istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do kwestionowania robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku usługowego przy ul. A w Ł. zostało już ostatecznie wyjaśnione. Składając zatem kolejny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie prowadzenia tych samych robót, organy nadzoru budowlanego nie mogły wydać innego rozstrzygnięcia, niż odmowa wszczęcia postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; str. 298). Nie ma w tym przypadku znaczenia, że skarżący pierwotnie, w piśmie z dnia 24 listopada 2012 r., kwestionował prawidłowość wykonywanych prac, a w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. domagał się wydania inwestorom zakazu prowadzenia wszystkich prac związanych z budową, z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim żądanie wydania zakazu prowadzenia robót budowlanych wciąż dotyczyło robót budowlanych prowadzonych na tej samej inwestycji. Przedmiotowo więc oba żądania były tożsame. Skoro zatem pierwsze żądanie zakończyło się ostateczną odmową wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony, to drugi wniosek musiał zakończyć się wydaniem postanowienia o tej samej treści. Dotyczył bowiem tego samego obiektu budowlanego, zlokalizowanego na tej samej nieruchomości. Dodatkowo skarżący, zarówno w drugim wniosku kierowanym do organu nadzoru budowlanego, jak również w skardze do sądu administracyjnego, nie zarzucał, aby stan faktyczny na nieruchomości uległ zmianie od czasu wydania ostatecznego postanowienia z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Jedyną okolicznością, na którą się powołał, był fakt wniesienia przez niego żądania wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę. Nie była to jednak okoliczność, którą organy nadzoru budowlanego mogłyby wziąć pod uwagę, nawet jeśli żądanie wznowienia postępowania opierało się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie można wskazać jedynie, że Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., oddalił skargę M.F. na ww. rozstrzygnięcie. Tak więc w ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. W niezmienionym od marca 2013 r. stanie faktycznym istniejącym na przedmiotowej nieruchomości, zasadnie w sprawie uznano, że żądanie skarżącego odnosi się do obiektu i robót budowlanych, które były już przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Wskazać przy tym należy, że jedyną zmianą w stosunku do pierwotnie prowadzonego postępowania i wydanych rozstrzygnięć, jest kwestia sformułowania przez skarżącego żądania – wówczas wprost wskazywał na roboty budowlane prowadzone przy obiekcie usługowym na działce przy ul. A w Ł., a następnie domagał się wydania zakazu prowadzenia takich prac. Nie uzasadnia to jednak przyjęcia, że powstaje w ten sposób nowa sprawa administracyjna, której przedmiotem jest nowy obiekt budowlany. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf