II SA/Łd 895/21

Dnia 28 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi K. C. i M.C.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w związku z naruszaniem stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących K. C. i M. C.-P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc II SA/Łd 895/21 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Zastępcę Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z [...] r. (znak: [...]) o nałożeniu na K.C. i M.C.-P. obowiązków z zakresu prawa wodnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 lutego 2020 r. A.K., D.K., M.P., M.P. i B.K. zwrócili się do Prezydenta Miasta S. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany spadku działki nr 7 (należącej do K.C. i M.C.) w stronę ul. A i "naszej posesji". Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta S. zobowiązał K.C. i M.C.-P. do wykonania dodatkowego urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci odwodnienia liniowego szerokości ok. 20 cm i głębokości ok. 10 cm wzdłuż bramy wjazdowej z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych na własną działkę (długość odwodnienia liniowego powinna odpowiadać szerokości bramy wjazdowej), określając termin wykonania powyższych obowiązków na 31 grudnia 2020 r. Odwołanie od tej decyzji złożyli A.K., B.K., M.P. i M.P. wskazując na brak skuteczności postępowania przeprowadzonego w roku 2018. Dodali oni, że Państwo C. podczas budowy domu znacznie podnieśli teren swojej działki i zmienili spadek w stronę ul. A, co skutkuje ciągłym zalewaniem ich posesji. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wnioskiem z 28 lutego 2020 r. A.K., D.K., M.P., M.P. i B.K. zwrócili się do Prezydenta Miasta S. o wszczęcie postępowania. Organ zauważył, że wniosek ten złożyli mieszkańcy ul. A 8 w sprawie zmiany spadku działki nr 7 w stronę ul. A i "naszej posesji". Z kolei za strony postępowania organ I instancji uznał, spośród w/w wnioskodawców, tylko A.K. i D.K. W toku postępowania odwoławczego Kolegium uzyskało wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielami nieruchomości położonej przy ul. A 8 są: A.K. i D.K. Zatem ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien wyjaśnić, czy pozostali wnioskodawcy również żądają przeprowadzenia postępowania w sprawie o naruszenie stosunków wodnych co do ich nieruchomości (o ile będą stronami). Ponadto Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych dotyczące przedmiotowej nieruchomości toczyło się już wcześniej. Mocą decyzji z [...] r. Prezydent Miasta S. stwierdzając, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, zobowiązał K.C. i M.C.-P. do wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie, co może skutkować nieważnością decyzji (powaga rzeczy osądzonej). Odnośnie do decyzji z roku 2018 organ zauważył, że o ile nie została ona zrealizowana, wykonanie decyzji po uzyskaniu ostateczności następuje w drodze postępowania egzekucyjnego. Kolegium wyjaśniło również, że organ I instancji powinien mieć na uwadze, że ustalenie związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego. Decyzją z [...] r. organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo wodne] nałożył na małżonków: K.C. i M.C.-P. obowiązki wyszczególnione poniżej: 1. zobowiązać małżonków: K.C. i M.C.P. do wykonania dodatkowego urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci: a) wykonania na całej szerokości wjazdu równolegle do już istniejących rynienek dodatkowej rynienki ściekowej o długości ok. 8 mb z tzw. grillem; rynienkę należy ułożyć z zachowaniem 2 cm obniżenia w stosunku do kostki z odprowadzeniem wód deszczowych za pomocą przykanalika z rur PCV o 0 100 mm i długości ok. 5 mb do korytka melioracyjnego; b) wykonania równolegle do drogi na całej długości działki nr 7, tj. od zakończenia terenu utwardzonego kostką betonową w kierunku zachodnim na długości ok. 50 mb (do granicy działki) - korytka betonowego melioracyjnego o parametrach 50 cm szerokości w dnie i 50 cm wysokości (alternatywnie korytka kolejowe) ze z spadkiem 1% w kierunku zachodnim, zakończonym szczelnym podziemnym bezodpływowym zbiornikiem retencyjnym do gromadzenia wody deszczowej; c) schemat i proponowana lokalizacja urządzeń zapobiegających szkodom zawiera załącznik do decyzji, stanowiący integralną część decyzji organu I instancji. 2. określić termin wykonania powyższych obowiązków na 31 października 2021 r. Odwołanie od wskazanej decyzji wnieśli: M.C.P. i K.C., podnosząc, iż jako właściciele działki nr 7 przystają na wykonanie dodatkowej kratki odpływowej przy wjeździe na posesję, która powinna odbierać wodę z terenu utwardzonego kostką. Natomiast odwołujący się nie wyrażają zgody na wykonanie przez siebie rowu melioracyjnego 50/50 cm wzdłuż całej działki od strony ulicy A. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy skupił się wyłącznie na ustaleniu związku przyczynowo-skutkowego, którego wystąpienie jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne i podniósł, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powołał biegłego i zlecił mu wykonanie opinii w zakresie ewentualnej zmiany stanu wody na gruncie (kierunku odpływu wody opadowej) z działki nr ewid. 7, obręb geodezyjny nr [...] przy ul. A 1 w S., na działkę nr ewid. 6, obręb geodezyjny nr [...] (droga) i działkę nr 3 w obrębie geodezyjnym nr [...] zlokalizowaną przy ul. A 8 wraz z wykonaniem przez uprawnionego geodetę pomiarów wysokościowych na ww. działkach. Po przeprowadzeniu wizji terenowej i wykonaniu pomiarów wysokościowych, biegły przedłożył opinię, według której właściciele działki o nr ewid. 7 przy ul. A 1 w S. dokonali trwałych zmian w ukształtowaniu terenu, które w konsekwencji doprowadziły do zakłócenia stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ustawy - Prawo wodne. Biegły ustalił, że nawiezione zostały znaczne ilości mas ziemnych, które spowodowały ściekanie wody opadowej na grunty sąsiednie. W ocenie biegłego i organu I instancji powyższa zmiana stosunków wodnych w niniejszym przypadku powoduje szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. W złożonej skardze pełnomocnik K.C. i M.C.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając organowi naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego tj.: a) art. 7 i 77 § 1 k. a. poprzez brak odniesienia się do wnoszonych przez stronę zastrzeżeń co do opinii biegłego, b) art. 11 k.p.a. 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 234 ustawy - Prawo wodne poprzez niezasadne zobowiązanie skarżących do wykonania dodatkowego urządzenia zapobiegającego szkodom w sytuacji, gdy organ bezsprzecznie nie ustalił, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, oraz czy szkoda ta wynika ze zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim. W dalszej części skargi pełnomocnik stron opisał stan faktyczny sprawy oraz uszczegółowił podniesione zarzuty. Wskazał, że organ I instancji naruszył zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a. Nadmieniał, że argumenty skarżących, jak i Państwa K. zostały przez organ zignorowane, a SKO nie odniosło się do nich w sposób merytoryczny, powtarzając jedynie treść uzasadnienia organu I instancji. Ponadto pełnomocnik skarżących stwierdził, że biegły sporządzając opinię na wniosek organu zbadał jedynie, czy działka nr 7 położona jest wyżej, powodując spływ wód na działki sąsiednie. W swojej opinii biegły pominął możliwość tworzenia się zastoisk wodnych spowodowanych innymi czynnikami takimi jak brak kanalizacji wód opadowych przy ul. A, czy spływaniem wód z połaci dachowych nieruchomości Państwa K. Ponadto zwrócił uwagę, że wykonanie urządzeń określonych w decyzji organu I instancji stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia dziecka stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zgłosił wniosek o skierowanie rozprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W terminie ustawowym po zawiadomieniu o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż w niej podniesiono. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.] stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Następnie stwierdzić należy, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 234 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo wodne], zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Jednocześnie w myśl art. 234 ust. 2 powoływanej ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne). Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 powoływanej ustawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmianę stosunków wodnych, czy powyższe nastąpiło ze szkodą dla gruntów sąsiednich i czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy tymi zmianami, a szkodą na gruncie sąsiednim. Przy czym spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Z uwagi na powyższe uwagi natury ogólnej nie sposób się nie zgodzić ze stanowiskiem organu (wyrażonym także w decyzji z [...] r.), iż ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo-skutkowego, którego wystąpienie jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim konieczne jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Niemniej jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dostrzega, że w toku ponownie prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organom obu instancji umknęły dwa inne podstawowe aspekty tej sprawy. Raz jeszcze zatem należy podkreślić, że jak dotąd zebrany materiał dowodowy w sprawie nadal nie pozwala wyczerpująco ocenić czy wszystkim wnioskodawcom przysługuje interes prawny do występowania w sprawie oraz czy mamy do czynienia z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej. Uzasadniając powyższe należy zaakcentować po raz kolejny, że wnioskiem z 28 lutego 2020 r. A.K., D.K., M.P., M.P. i B.K. zwrócili się do Prezydenta Miasta S. o wszczęcie postępowania. Tutaj trzeba zauważyć, że wniosek ten złożyli mieszkańcy ul. A 8 w sprawie zmiany spadku działki nr 7 w stronę ul. A i "naszej posesji". Z kolei za strony postępowania organ I instancji uznał, spośród w/w wnioskodawców, tylko A.K. i D.K. W toku postępowania odwoławczego Kolegium uzyskało wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielami nieruchomości położonej przy ul. A 8 są: A.K. i D.K. Decyzją Kolegium z [...] r. zobowiązano organ I instancji do wyjaśnienia czy pozostali wnioskodawcy również żądają przeprowadzenia postępowania w sprawie o naruszenie stosunków wodnych co do ich nieruchomości (o ile będą stronami). Kwestii tej organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, a organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu powyższego nie dostrzegł, mimo, iż w poprzedniej decyzji nakazał dokonanie ustaleń w tym przedmiocie. W toku ponownie prowadzonego postępowania nie ustalono także czy w istocie – z uwagi na treść ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z [...] r. – zachodzi tutaj powaga rzeczy osądzonej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ pierwszej instancji już w decyzji z [...] r. określił decyzję z [...] r. jako ostateczną. Należy zatem wyjaśnić, iż dla stwierdzenia, że w sprawie występuje tzw. res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna (tak jak i ostateczne postanowienie) ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Innymi słowy, aby stwierdzić istnienie tożsamości sprawy, należy ustalić, czy wnioskodawca powołuje się na nowe okoliczności, nie będące przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, czy też na okoliczności stanowiące podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie już rozstrzygniętej, mając przy tym na względzie złożone przez niego dowody. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że skoro organ I instancji, wbrew zaleceniom Kolegium zawartym w decyzji kasatoryjnej z [...] r., zaniechał wyjaśnienia wszystkich prawnie relewantnych elementów postępowania wyjaśniającego, to Kolegium było zobowiązane do wydania - w miejsce zaskarżonej decyzji - decyzji kasatoryjnej. Szeroko opisane wcześniej działanie organu I instancji dowodzi bowiem naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, to jest: art. 7, art. 12 § 1, art. 16 § 1, art. 62 k.p.a. Choć na gruncie k.p.a. nie ma przepisu, który wprost wskazywałby na związanie organu pierwszej instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to jednak niewykonanie tych wytycznych przez organ pierwszej instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, z których pośrednio możliwe jest odkodowanie istnienia takiego obowiązku. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy należy uznać, że skoro w art. 138 § 2 k.p.a. zobowiązano organ odwoławczy do podania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to w zobowiązanie to wpisana jest także powinność organu pierwszej instancji do uwzględnienia tych okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjęcie odmiennej tezy pozostawałoby w sprzeczności z szeregiem zasad ogólnych k.p.a., a w tym z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.), zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), czy wreszcie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W świetle ostatniej z wymienionych zasad ogólnych, decyzje ostateczne korzystają bowiem z domniemania legalności tak długo jak nie zostaną uchylone lub zmienione w przepisanym trybie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja kasatoryjna Kolegium z [...] r. nie została zaskarżona, a zatem aktualnie nie ma żadnych podstaw, aby kwestionować zawartą w niej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Na tym etapie postępowania - z uwagi na znaczące niedostatki postępowania wyjaśniającego omówione powyżej - przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutów skargi co do wadliwości opinii biegłego i zarzutów co do zakresu nałożonego obowiązku. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji wykona skrupulatnie wszystkie wskazania Kolegium zawarte w decyzji kasatoryjnej z [...] r. Mając na uwadze wszystkie podniesione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. is