II SA/Łd 896/07

Dnia 16 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi K. L.-S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 ust. 2, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1072 ze zm.), oraz przepisu art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane "(Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.)", uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...] i nałożył na K. L. obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej budynku garażowego zlokalizowanego na działce Nr [...] w W. [...] przy ul. A z przedstawieniem jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie do dnia 30. września 2007 r. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż z treści protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] oględzin, na działce Nr [...] zlokalizowanej w W. przy ulicy A znajduje się budynek garażu o konstrukcji murowanej z cegły sylikatowej, ze stropodachem o pokryciu z papy. Podczas czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego stwierdził w ścianie garażu pęknięcie w okolicy belki z dwuteownika biegnącej od stropu do posadzki oraz pękniecie przy filarze. Zgodnie z oświadczeniem K. L. przedmiotowy garaż powstał w latach 1977 - 1978. W tak ustalonym stanie faktycznym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na K. L. obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami techniczno budowlanymi garażu zlokalizowanego na działce Nr [...] w W. przy ul. A, w terminie do dnia 31. sierpnia 2007 r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż sporządzona ekspertyza pozwoli określić zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami lub ewentualną konieczność rozbiórki obiektu. Na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie złożyła K. L. wnosząc o jego uchylenie oraz wydanie postanowienia zobowiązującego właścicieli działki Nr [...] w W. przy ul. A do przedstawienia oceny technicznej budynku szklarni, na okoliczność oddziaływania przebudowanej szklarni na przedmiotowy garaż. W uzasadnieniu zażalenia K. L. wskazała, iż jedyną przyczyną złego stanu technicznego przedmiotowego garażu jest negatywne oddziaływanie przebudowywanej szklarni. W ocenie skarżącej nie może ponosić ona odpowiedzialności za pogarszający się stan budynku, gdyż nie ma wpływu na dewastacyjne oddziaływanie spływającej z dachu niedokończonego budynku wody i śniegu bezpośrednio na ścianę garażu. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie stwierdził, iż nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego garażu daje podstawę do ingerencji organu nadzoru budowlanego w świetle przepisu art. 61 Prawa budowlanego dotyczącego zasad prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych. W celu ustalenia zakresu ingerencji organu nadzoru budowlanego w istniejący stan faktyczny konieczny jest odpowiedni materiał dowodowy. Dlatego w ocenie organu odwoławczego zasadne było zobowiązanie inwestora do wykonania określonej przez organ pierwszej instancji oceny technicznej na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy wskazywał na nieodpowiedni stan techniczny garażu wymagający działań naprawczych. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego ocena techniczna winna wskazywać także ewentualny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tym też zakresie nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. obowiązek nie został właściwie określony, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego zażaleniem postanowienia i nałożeniem na K. L. obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej garażu zlokalizowanego na działce Nr [...] w W. przy ulicy A wraz z przedstawieniem jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na to, że termin określony w postanowieniu organu pierwszej instancji znacznie się skrócił, organ odwoławczy wyznaczył nowy termin wykonania przedmiotowego obowiązku do dnia 30. września 2007 r.. Odnosząc się do treści zażalenia dotyczącej negatywnego oddziaływania szklarni na przedmiotowy garaż, organ odwoławczy wskazał, iż obiekt ten objęty był odrębnym postępowaniem organu pierwszej instancji i aktualnie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. umarzającej postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki szklarni zlokalizowanej na działce Nr [...] położonej w W. przy ulicy A, stanowiącej własność T. i Z. małżonków S. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w dniu 1. września 2007 r. K. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w pkt. 2 jako naruszającego prawo i interes prawny skarżącej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację podniesioną w uzasadnieniu zażalenia wskazując, iż obecny stan modernizowanej szklarni zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia oraz narusza stan nieruchomości skarżącej wyrządzając szkody zarwano w murowanym ogrodzeniu oraz w ścianach garażu posadowionych w granicy działki Nr [...]. W ocenie skarżącej zbyt bliskie usytuowanie budowli w stosunku do murowanego ogrodzenia (około 0,7 – 1 m) i posadowionego przy nim garażu oraz fakt, że szklarnia ta nigdy nie została do końca zaadaptowana zgodnie z pozwoleniem na budowę Nr [...], powoduje, iż spływająca woda oraz spadające zwały śniegu z dachu szklarni zalewają i podmywają murowane ogrodzenie oraz ścianę garażu. Powyższy stan oraz to, że właściciele szklarni nigdy nie wykonali kanalizacji odprowadzającej wody opadowe było powodem złożenia przez skarżącą w dniu 19. stycznia 2007 r. wniosku o rozbiórkę obiektu budowlanego (szklarni), z uwagi na ochronę jej dóbr majątkowych oraz chęć zapobieżenia katastrofie budowlanej. Dlatego też skarżąca nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., gdyż – jej zdaniem – nie ponosi odpowiedzialności za zły stan techniczny przedmiotowego garażu. Podniosła również, że nałożonego postanowieniem organu odwoławczego obowiązku nie wykona dopóki nie zostanie usunięta przyczyna powodująca pękanie ścian garażu. W tym celu w ocenie skarżącej właściwym byłoby nałożenie na właścicieli działki Nr [...] obowiązku przedstawienia oceny technicznej budynku szklarni, na okoliczność oddziaływania na posadowione w granicy działek obiekty skarżącej, natomiast zobowiązanie skarżącej do działań, które nie przyniosą zamierzonego skutku dopóki nie zostanie usunięta przyczyna złego stanu technicznego garażu, narazi ją tylko na nieuzasadnione wydatki. Ponadto w uzasadnieniu skargi K. L. wniosła o przedłożenie w celach dowodowych protokołów z oględzin z dnia [...] i [...] na okoliczność zaawansowania prac budowlanych na działce Nr [...] położonej w W. przy ul. A, wskazując jednocześnie na okoliczność nie załączenia rzetelnej dokumentacji fotograficznej oraz sporządzenie szkiców sytuacyjnych nie odzwierciedlających rzeczywistego stanu nieruchomości Nr [...]. W ocenie skarżącej plac budowy jest niezabezpieczony i nie oznakowany tablicą informacyjną. Dach szklarni nie jest wyposażony w system rynnowy, a woda opadowa i śnieg spadają bezpośrednio na garaż i ogrodzenie skarżącej sukcesywnie je dewastując i powodując mikropęknięcia i odchylenie od pionu w kierunku działki Nr [...]. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż z dachu szklarni spadają na jej posesję połacie szkła, co w jej ocenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia ludzi i zwierząt. W konkluzji skargi strona skarżąca wskazała, iż w zaistniałym stanie faktycznym sprawy wykonanie nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku jest niemożliwe, a przede wszystkim narusza jej interes prawny, albowiem skarżąca nie przyczyniła się żadnym działaniem lub zaniechaniem do pogarszającego się stanu technicznego garażu. Do skargi załączono 16 fotokopii dokumentujących aktualny stan przedmiotowych nieruchomości oraz ich stan w 2005 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnicy postępowania T. i Z. małżonkowie S. wnieśli o oddalenie skargi, wskazując na konieczność sporządzenia przedmiotowych ekspertyz z uwagi na błędy wykonawcze przy wznoszeniu przedmiotowych obiektów budowlanych (ogrodzenia). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest nałożenie na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, a więc zagadnienie prawne uregulowane przepisami ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań na temat poprawności działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wskazać należy, iż organ odwoławczy popełnił błąd w podaniu właściwego numeru publikatora, w którym znajduje się tekst ustawy – Prawo budowlane, w wersji aktualnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Otóż mając na uwadze, iż zaskarżone postanowienie organ odwoławczy wydawał w dniu 19. lipca 2007 r., to aktualny w owym czasie tekst powyższej ustawy zawierał Dziennik Ustaw z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. Organ zaś w podstawie prawnej wydawanego rozstrzygnięcia wskazał publikator, które w czasie wydawania tego postanowienia był już nieaktualny. Powyższa wadliwość nie ma jednak wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, bowiem zarówno wskazana podstawa prawna, jak i jej treść odpowiadają brzmieniu ustawy aktualnemu w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia. Tym samym organ pomimo tego, iż przywołał w podstawie prawnej niewłaściwy publikator tekstu ustawy, to wskazał w sposób prawidłowy treść ustawy będącej podstawą rozstrzygnięcia. Przechodząc do zasadniczych rozważań wskazać należy, iż podstawę prawną podjętych przez organy nadzoru budowlanego postanowień stanowi przepis art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie, z którym organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przede wszystkim podkreślić należy, iż nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, prowadzi natomiast do gromadzenia lub też uzupełnienia materiału dowodowego. Zastosowany przez organy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: 1) jakości wyrobów budowlanych, 2) jakości wykonywanych robót budowlanych, 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż organ pierwszej instancji wydając postanowienie powołał się na trzecią z wymienionych przesłanek, wskazując na zły stan techniczny obiektu budowlanego i konieczności stwierdzenia, czy obiekt został wykonany zgodnie z warunkami techniczno – budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej poprzez zapewnienie podstawowych wymagań, o których mowa w przepisie art. 5 ust 1 ustawy – Prawo budowlane. Niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, iż fundamentalną kwestią dla możliwości stosowania przez organ nadzoru budowlanego wskazanego powyżej przepisu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jest więc ustalenie, iż istnieją takie okoliczności w analizowanej sprawie, które mogą stanowić podstawę na gruncie tejże ustawy dla dalszych działań organów nadzoru budowlanego. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż wskazany powyżej przepis nie jest samodzielną podstawą dla działań organów władzy budowlanej. Wskazać wypada, iż organy w wyniku postępowania wszczętego w sprawie robót budowlanych na działce Nr [...] położonej w W. przy ul. A w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, iż na sąsiedniej działce Nr [...] stanowiącej własność K. L. znajduje się budynek garażowy, murowany z cegły silikatowej i stropodachu pokrytym papą. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia [...] w ścianie garażu od strony granicy z działką T. i Z. małżonków S. stwierdzono pękniecie w okolicy belki oraz drugie pękniecie przy filarze od strony wjazdu na ogród skarżącej. Należy przy tym podkreślić, iż jak wynika z treści zażalenia oraz skargi, sama skarżąca nigdy nie zaprzeczała tezie o złym stanie technicznym budynku garażowego, a wręcz okoliczność tą podawała jako uzasadnienie dla konieczności nakazania właścicielom nieruchomości sąsiedniej zaniechania zalewania wodą opadową i roztopową obiektów budowlanych znajdujących się na jej działce.. Powyższe ustalenie jednoznacznie wskazuje na to, iż istnieje w niniejszej sprawie pole do działania dla organów nadzoru budowlanego. W szczególności mając na uwadze aktualny poziom ustaleń poczynionych w sprawie wypada zgodzić się, iż podstawę do działań tychże organów mogą stanowić przepisy art. 61 omawianej ustawy. Zgodnie z tymże przepisem właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przy czym – co należy podkreślić – nie można wykluczyć, zależnie od dalszych ustaleń toczonego postępowania, konieczności podjęcia kolejnych rozstrzygnięć w oparciu o inne normy ustawy – Prawo budowlane. Wymienione uprawienia umożliwiają bowiem zebranie przez organy inspekcyjne materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co nie wyklucza także nałożenia w przyszłości również obowiązków na uczestników procesu budowlanego związanego z przebudową szklarni na działce Nr [...], chociażby w zakresie przedostawania się wody opadowej i roztopowej poza teren działki, na której obiekt szklarni jest zlokalizowany. Na obecnym etapie postępowania nie jest istotna kwestia zawinienia, ani związek przyczynowy pomiędzy działaniami podmiotów, na których ten obowiązek jest nakładany, a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę wydania postanowienia przez organ administracji. W szczególności należy uznać, że takie stany faktyczne mogą powstać z przyczyn leżących po stronie osób trzecich lub z powodu siły wyższej. Ustalenie takiej okoliczności leży dużej mierze w gestii postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc konkludując wskazać wypada, iż wobec powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć na skarżącą w drodze postanowienia obowiązek oceny stanu technicznego obiektu budowlanego jakim jest przedmiotowy garaż wraz ze wskazaniem jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Działanie organu w tym przypadku było w pełni uzasadnione, gdyż jednym z podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego – określonych w przepisie art. 81 ust. 1 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane jest nadzór i kontrola warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Niewątpliwie wydanie zaskarżonego postanowienia stanowi konkretyzację powyższej kompetencji i w realiach niniejszej sprawy jest w pełni usprawiedliwione ujawnionymi okolicznościami. Ponadto wskazać należy, iż dokonanie przez skarżącą oceny stanu technicznego garażu leży także w jej interesie, gdyż pozwoli na uzyskanie niezbędnych informacji, czy przedmiotowy obiekt, w jego aktualnym kształcie może być przez nią w sposób bezpiecznie użytkowany, a także wskaże skarżącej jednoznacznie przyczynę naruszenia konstrukcji budynku i jego złego stanu technicznego. Nie wyklucza również potwierdzenia stawianej przez skarżącą hipotezy o negatywnym oddziaływaniu budynku szklarni na nieruchomość skarżącej i związanym z tym ewentualnym dochodzeniem przez skarżącą roszczeń o charakterze cywilnoprawnym na drodze postępowania cywilnego. Odnosząc się do braku woli po stronie skarżącej do wykonania nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku, na marginesie należy jedynie podnieść, iż niewykonanie lub nienależyte zrealizowanie nałożonego w trybie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku, skutkuje sankcją wykonania zastępczego przewidzianą w ust. 4 tegoż artykułu. Zgodnie z tym przepisem koszt wykonania zastępczego obciąża i tak osobę zobowiązaną do dostarczenia ekspertyzy. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy administracyjnej, ani też we wskazanej wyżej argumentacji skarżącej podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako nieuzasadnioną. J.S.