II SA/Łd 896/12

Dnia 6 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 roku sprawy ze skargi K. S. – L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienie realizacji inwestycji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, po rozpoznaniu zażalenia K. S. – L., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku w sprawie uzgodnienia realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] roku uzgodnił realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie (w tym rozbudowie i nadbudowie) budynku handlowo - usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej przy ul. D. [...] w Ł., działka nr [...],obręb [...]. W uzasadnieniu organ ustalił, że obsługa komunikacyjna przedsięwzięcia może odbywać się z ul. D. [...] poprzez zjazd obsługujący tę nieruchomość. W zażaleniu na powyższe postanowienie K. S. – L., podnosząc kwestie dotyczące pozwolenia na budowę ul. K. i skrzyżowania z ul. D., zarzuciła pominięcie stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie zjazdu publicznego o parametrach określonych w postanowieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Na mocy art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczność, iż teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przylega do pasa drogowego drogi powiatowej klasy Z, stanowiła podstawę do wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do właściwego zarządcy drogi o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnień, o których mowa w powołanym przepisie dokonuje się na podstawie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Uzgodnienie jest formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu w sprawie wydania decyzji administracyjnej i dotyczy zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię. Organ uzgadniający, wydając zarówno postanowienie o uzgodnieniu, jak i jego odmowie, opierać się musi na stosownych przepisach normujących zakres uzgodnienia, którymi w omawianej sprawie są przepisy zawarte m. in. w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Przepisy powołanego rozporządzenia określają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Organ drugiej instancji, uwzględniając zapisy zawarte w powołanym rozporządzeniu, stwierdził, iż planowana inwestycja możliwa jest do pogodzenia z istniejącym układem komunikacyjnym w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego. Działka objęta planami inwestycyjnymi przylega do pasa drogi publicznej ul. D., drogi powiatowej klasy Z. Nieruchomość ta ma zorganizowany zjazd. Jednocześnie brak jest możliwości obsługi nieruchomości z innej drogi publicznej przy istniejącym zagospodarowaniu. Zjazd zlokalizowany jest w odległości 20 m od skrzyżowania, więc w strefie zwalniania i kumulacji pojazdów, czyli w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zjazd ten pozwala na komunikację nieruchomości dla pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających, z tym, że może odbywać się za pomocą tego zjazdu skręt tylko w prawo. Brak jest zatem podstaw do uznania, że planowana inwestycja może kolidować z ruchem drogowym i stanowić zagrożenie dla jego bezpieczeństwa w obszarze pasa drogowego, o ile ruch odbywać się będzie w tym obszarze w sposób wskazany przez zarządcę drogi. Podnoszone przez stronę zarzuty, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem w istocie wydanie postanowienia uzgodnieniowego w trybie art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest uzupełnieniem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Lokalizacja działki w obszarze skrzyżowania sama przez się ogranicza możliwość innej obsługi komunikacyjnej. Trudno uznać, aby na życzenie strony mogła odbyć się przebudowa całego skrzyżowania w obrębie ulic w celu umożliwienia zjazdu z nieruchomości we wszystkie strony. Postanowienie organu pierwszej instancji pozytywnie uzgodniło projekt decyzji. Sama kwestia rodzaju zjazdu (rozmiaru, kształtu, przebiegu i sposobu wytyczenia w terenie) nie należy do postępowania uzgodnieniowego. Kwestie te będą rozpatrywane przy wydawaniu decyzji na ewentualną lokalizację zjazdu (zmianę kategorii zjazdu z prywatnego na publiczny). W obecnym postępowaniu, którego celem jest doprowadzenie do umożliwienia stronie w wyniku pozytywnego uzgodnienia, pozyskania decyzji o warunkach zabudowy, inne kwestie poza uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą być badane i ustalane. Organ odwoławczy nie bada, rozpatrując zażalenie w sprawie uzgodnienia, całej polityki przestrzennej i zgodności z prawem wszelkich wydawanych dotąd dla okolicznych właścicieli nieruchomości rozstrzygnięć administracyjnych, jak też nie zajmuje się analizą sformułowań zastosowanych w trakcie trwającego kilka lat postępowania administracyjnego prowadzonego przez trzy organy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada prawu i zamierzeniom strony oraz prowadzi do możliwości rychłego wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu w sprawie uzgodnienia z zarządcą drogi projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, określa się jedynie, czy na danym terenie jest dopuszczalne (możliwe) dane zamierzenie inwestycyjne z punktu widzenia jego obsługi komunikacyjnej. Brak zagrożeń z tytułu obsługi komunikacyjnej umożliwiło pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do normy art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Ustosunkowując się do argumentów strony organ wyjaśnił, iż uczestnikami ruchu drogowego w tym obszarze jest nie tylko wnioskodawczyni, ale potencjalnie wszyscy. Wymuszona na życzenie strony organizacja ruchu (skręt w lewo 20 metrów od skrzyżowania) może spowodować perturbacje drogowe i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Nie jest możliwa zmiana położenia działki, ani rozmieszczenia dróg w tym obszarze, zatem strona musi dostosować swe zamierzenia inwestycyjne do istniejącego układu. W skardze na powyższe postanowienie K. S. – L. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi strona wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy faktu, iż budowa skrzyżowania przeprowadzona została w oparciu o unieważnioną decyzję o pozwoleniu na budowę, a tym samym powstały stan faktyczny nie może prowadzić do naruszenia praw strony, jak również pominięcie stanowiska organu I instancji z dnia [...] roku oraz własnego poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowanego w decyzji z dnia [...] roku. Nadto strona zwróciła uwagę na naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu uzasadnienia stanowiska wyrażonego w postanowieniu w kontekście powołanych przez skarżącą zarzutów, co uniemożliwia ocenę zasadności rozstrzygnięcia. Jak podniosła skarżąca, istniejący stan przed budową ulicy K. i skrzyżowania tej ulicy z ulicą D. pozwalał na swobodny dojazd do jej nieruchomości z obu kierunków ulicy D., dowolnymi pojazdami. Składane na etapie postępowania administracyjnego odwołania skarżącej, wskazujące na pozbawienie nieruchomości możliwości swobodnego dojazdu, wnioski o umożliwienie wykonania przez inwestora dojazdu od strony budowanej wówczas ulicy K., zostały przez organ pierwszej instancji uznane za niezasadne, gdyż jego zdaniem, nieruchomość nadal będzie miała pełny dostęp komunikacyjny do ulicy D.. Po ukończeniu prac budowlanych, zakończonych pomimo odwołań i prawomocnego stwierdzenia, iż decyzja zezwalająca na budowę jest nieważna, ten sam organ uznał, że nie może uzgodnić dojazdu bądź, że istniejący dojazd spełnia wymogi na zagospodarowanie nieruchomości, jednocześnie nakazując wykonanie dojazdu publicznego, dla którego brak jest możliwości utworzenia. Tych okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło. Dla strony nie jest zrozumiałym, dlaczego wykonana nieprawidłowo inwestycja drogowa nie może zostać przebudowana, skoro ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestycja przeprowadzona została sprzecznie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono obowiązujących przepisów prawa i podziela stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż kwestionowane przez stronę skarżącą postanowienie w niniejszej sprawie zostało wydane w trybie uzgodnienia w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą, a polegającą na budowie (w tym rozbudowie i nadbudowie) budynku handlowo – usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi na nieruchomości położonej w Ł. przy ul D. [...]. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy wystąpił do zarządcy drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U z 2012 roku, poz. 647), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m. in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Zgodnie z regulacją art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.), zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Z kolei - w myśl art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1592 ze zm .) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta, który to przepis ma odniesienie do Miasta Ł. funkcjonującego na prawach powiatu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów ( Dz. U.nr 103, poz. 652 - Część V. Województwo [...]). Dyspozycja zacytowanego przepisu wprowadza obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest w tym przypadku tylko, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia z nim możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji. Niemniej jednak zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przepis ten dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, a więc zmiany dotychczasowego stanu faktycznego na gruncie. W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja znajduje się na nieruchomości bezpośrednio przylegającej do drogi publicznej. Rzeczona nieruchomość ma zorganizowany zjazd na drogę publiczną, który to zjazd znajduje się w bardzo bliskiej odległości od skrzyżowania (20 m). Okoliczność, która nie jest również sporna w sprawie to fakt, iż kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie organu drugiej, jak i pierwszej instancji to rozstrzygnięcia dla strony korzystne. Organ pierwszej instancji w postanowieniu uzgodnił, w obszarze przyległym do ulicy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Po rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej, organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie uzgodnieniowe organu pierwszej instancji. Strona, kwestionując w treści skargi, rozstrzygnięcia, które są dla niej korzystne, zmierza do wykazania potrzeby przebudowy skrzyżowania, by umożliwić wyjazd z nieruchomości strony w lewą stronę. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż włączenie do drogi publicznej, o którym mowa w treści art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zapewnia zjazd z drogi. Przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) rozróżnia dwa rodzaje zjazdów – publiczny i indywidualny. Przepis ten definiuje zjazd publiczny, jako określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Natomiast zjazd indywidualny to określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (§ 55 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia). Zgodnie z przepisem § 113 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 w zw. z § 78 ust. 1 w/w rozporządzenia, zjazd nie może być zaś usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności (i niezależnie od siebie) – w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy należy wyjaśnić, iż organy obu instancji wskazały, że zjazd nie może być tak zorganizowany, by można było wjeżdżać i wyjeżdżać z nieruchomości skręcając w lewo. Bezsprzecznie bliska odległość nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym od skrzyżowania (20 m) skutkuje niemożliwością uwzględnienia takiego wniosku strony. Ustalenia powyższe wynikają z uzasadnień wydanych rozstrzygnięć i znajdują potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych, w szczególności wskazuje na to mapa stanowiąca załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie skład orzekający podziela argumenty organu, iż zorganizowanie zjazdu zgodnie z oczekiwaniami strony zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania. W treści skargi strona wskazała na naruszenie regulacji art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), bowiem organy orzekając w sprawie pominęły fakt, iż budowa pobliskiego skrzyżowania przeprowadzona została w oparciu o unieważnioną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powołany zarzut strony, w ocenie składu orzekającego, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż okoliczność pozostaje bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie. Przedmiotem niniejszej skargi jest bowiem postanowienie uzgodnieniowe, a nie ocena legalności budowy skrzyżowania, czy wydanych w tym zakresie rozstrzygnięć. Także na aprobatę nie zasługuje zarzut odnoszący się do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia stanowiska organu w odniesieniu do argumentów strony. Zdaniem Sądu, organ odniósł się do argumentacji przedstawionej przez stronę w zażaleniu, w stopniu wystarczającym do oceny legalności kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi. ko