II SA/Łd 897/06

Dnia 17 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant referent stażysta Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi R. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] odmawiające wydania R. Ś. zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ul. A. [...] w Ł. na pomieszczenia związane z prowadzeniem działalności usługowej (wymiana, wulkanizacja i sprzedaż opon) z ustaleniami obowiązującego w latach 2001 – 2002 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zażalenie od postanowienia Prezydenta Miasta Ł. złożył R.Ś.. Zarzucił w nim organowi pierwszej instancji nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, przyjęcie błędnej interpretacji prowadzonej przezeń działalności jako uciążliwej dla środowiska oraz naruszenie art. 7 i 10 k.p.a.. W uzasadnieniu podkreślił, że o wydanie zaświadczenia wystąpił w związku z otrzymanym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], z dnia [...]. Jego zdaniem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii miał obowiązujący w latach 2001 i 2002, a więc wówczas gdy dokonał zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący dla tego terenu jako funkcję wiodącą mieszkalnictwo z zakazem prowadzenia działalności magazynowej i usługowej uciążliwej dla środowiska. Podał, że uciążliwości tej, co do prowadzonej przez niego działalności, nie potwierdził ekspert z Akademickiego Ośrodka Naukowo-Technicznego. Składający zażalenie wskazał, iż to na organie administracji, a nie na stronie spoczywał obowiązek podjęcia niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czyli w tym wypadku zlecenia przeprowadzenia takiej ekspertyzy. Zarzucił ponadto, że nie zapewniono mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W konkluzji stwierdził, że działalność jaką prowadzi nie jest uciążliwa dla środowiska. Utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazało, że organ nadzoru budowlanego zobowiązał R. Ś. do przedłożenia w terminie do dnia 15 czerwca 2006 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń zlokalizowanych w Ł. przy ul A. [...] z ustaleniami "obowiązującego w roku 2001 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W związku z otrzymanym nakazem zainteresowany w dniu [...] wystąpił z wnioskiem do Prezydenta Miasta Ł.. Organ odwoławczy wskazał, iż w dniu złożenia wniosku nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, którego wniosek dotyczył. Fakt ten – w ocenie organu – uniemożliwiał spełnienie żądania strony. Brak było bowiem podstaw do wydania zaświadczenia na gruncie przepisu prawa miejscowego, który nie obowiązywał już w dacie złożenia wniosku. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustosunkował się wprawdzie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 2001 – 2002, do czego – zdaniem organu odwoławczego – nie był zobowiązany, wskazał jednak również właściwe przyczyny odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia, a mianowicie brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Prezydent Miasta Ł. prowadząc postępowanie na wniosek zainteresowanego nie naruszył art. 7 i 10 k.p.a., gdyż z uwagi na nieistnienie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zbędne było zbieranie dodatkowych dowodów i materiałów oraz podejmowanie innych kroków mających na celu dokładniejsze wyjaśnienia stanu faktycznego. W dniu 15 września 2006 r. R.Ś. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powtarzając w niej zarzuty zawarte w zażaleniu od postanowienia Prezydenta Miasta Ł.. Zaznaczył dodatkowo, że sprzedaż, wymiana oraz wulkanizacja opon nie wpływa negatywnie na wodę, powietrze, powierzchnię ziemi ani też standard akustyczny, czy walory przyrodnicze okolicy. Działalność prowadzona jest w porze dziennej, wulkanizacji dokonuje się na zimno, a z uwagi na brak specjalistycznego sprzętu nie powoduje ona uciążliwości akustycznych. Ponadnormatywny hałas kształtowany jest natomiast przez ruch pojazdów odbywający się w dwóch kierunkach ulicą A. W konkluzji skarżący postulował uchylenie wydanego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Ł. jako niezgodnych z prawem zarzucając organowi pierwszej i drugiej instancji nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, naruszenie art. 6 i 10 k.p.a. oraz błędne przyjęcie, że działalność jaką prowadzi jest uciążliwa dla środowiska. W dniu 18 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. złożyło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odpowiedź na w/w skargę wnosząc o jej oddalenie oraz postulując uznanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji za integralną części odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Miarodajny dla oceny legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie jest przepis art. 217 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (par. 1 ). Dalej przepis ten stanowi, iż zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (par. 2 ). Mając na uwadze, iż strona domagała się wydania zaświadczenia w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, stwierdzić wypada, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mogły znaleźć obie ze wskazanych powyżej podstaw do wydania zaświadczenia. Nie ulega wątpliwości, iż strona domagała się od organów administracji wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym na pomieszczenia usługowe i handlowe z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 2001 – 2002. Mając jednak na uwadze treść przepisu art.71 a ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wskazującego, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego nakłada na stronę obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 tejże ustawy, w tym zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tym samym stwierdzić wypada, iż domaganie się przez skarżącego zaświadczenia o zgodności dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 2001 – 2002, nie może przynieść stronie skarżącej jakiejkolwiek korzyści prawnej. Zakładając bowiem nawet hipotetycznie, że skarżący otrzymałby od organów administracji zaświadczenie wnioskowanej treści, to i tak nie miałoby ono żadnego wpływu na działania organów nadzoru budowlanego prowadzone w związku z ujawnieniem samowolnej zmiany przeznaczenia pomieszczeń w budynku mieszkalnym. Wskazany powyżej przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane wśród warunków umożliwiających legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymienia legitymowanie się przez stronę zaświadczeniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania jest to, iż owo zaświadczenie winno wskazywać na zgodność zmienionego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego, a więc aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro aktualnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to tym samym brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, o którym mówi przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnia możliwość dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego od legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie te jednak nie dotyczą bezpośrednio niniejszego postępowania. Przepis art. 217 par. 2 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Rzeczywiście istnieje przepis prawa i jest nim art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, który wymaga potwierdzenia określonego stanu prawnego. Potwierdzenie to jednak w formie zaświadczenia nie może być dokonane bowiem – o czym była już mowa – aktualnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tak więc brak jest możliwości urzędowego potwierdzenia określonego stanu prawnego z punktu widzenia wymagań przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Analizując natomiast prawidłowość działań organów administracji z punktu widzenia treści art. 7 par. 2 pkt 2 k.p.a. należy wskazać, iż gdyby rzeczywiście skarżący – wbrew wymaganiom postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego – domagał się wydania zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w latach 2001 – 2002, to nie mógłby wykazać swego interesu prawnego w ubieganiu się o urzędowe potwierdzenie określonego stanu prawnego. Z tego zaś powodu konieczna była odmowa wydania wnioskowanego zaświadczenia. Ponadto zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie wolne jest od wad w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Wykonywanie ekspertyzy technicznej dotyczącej szkodliwości prowadzonej działalności gospodarczej w przedmiotowych pomieszczeniach wykracza poza ramy niniejszego postępowania (art. 218 par. 2 k.p.a.). W tym stanie rzeczy uznać wypada, iż działania organów administracji podjęte w niniejszej sprawie odpowiadają prawu, a tym samym skarga wniesiona w niniejszym postępowaniu jako bezzasadna podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.)