II SA/Łd 897/09

Dnia 11 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku J. M. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] ustalił dla A. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie parkingu strzeżonego o 100 stanowisk wraz z częściowym zadaszeniem – wiaty przewidzianą do realizacji na działce w Z. przy ul. A 59 a i 59 b. Na skutek złożonego przez J. M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. J. M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. M. podniósł, iż rozbudowa parkingu została faktycznie zrealizowana w 1998 roku i od tego czasu funkcjonuje jako samowola budowlana. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji będzie stanowiło podstawę do zalegalizowania samowoli budowlanej i przyczyni się do naruszenia prawa przez jego obejście i błędne zastosowanie. Strona dodała także, że inwestor – A. D. – nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na użytkowanie pierwszej części parkingu, co oznacza, iż w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do argumentów strony organ wskazał, że [...] odmawiająca inwestorowi uprzednio ustalenia warunków zabudowy, wydana została na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Z. dnia 14 kwietnia 1994 roku). Tak więc ówczesna odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta była na zupełnie innych podstawach prawnych, niż decyzja wydana w 2006 roku. Nie zachodzi zatem powaga rzeczy osądzonej. Rzekomy fakt zrealizowania inwestycji przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jako pozostały zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak wskazał organ były już przedmiotem jego uwagi w toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem J. M. od decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty zawarte w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji powtarzają argumenty odwołania, zatem wszczęte tym wnioskiem postępowanie zmierza do ponownej merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, co jest niedopuszczalne. Na tej podstawie organ uznał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie parkingu nie było sprzeczne z przepisami art. 59 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ta szczególna forma zmiany zagospodarowania terenu nie wymagała badania legalności istnienia pierwszej części parkingu. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie zharmonizowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z dotychczasowym sposobem wykorzystania pobliskich terenów. Decyzja o warunkach zabudowy w żadnej mierze nie legalizuje samowoli, a jedynie zawiera informację dla inwestora, co i na jakich warunkach może realizować na danym terenie. Reasumując w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powołane przez stronę argumenty nie dały podstaw do uznania, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zasługiwał na uwzględnienie. W skardze do sądu administracyjnego J. M. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i z dnia [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. Skarżący wskazał, że naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego prowadziło do naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obejścia prawa w sytuacji braku prawnej możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Strona wskazała na naruszenie prawa materialnego – tj. art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez zezwolenie na usytuowanie miejsc postojowych w granicy z sąsiadującą działką budowlaną. W uzasadnieniu strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wywodząc, że utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do utrzymania w mocy decyzji prowadzącej do obejścia prawa (inwestor prowadzi parking, który stanowi samowolę budowlaną, gdyż nie uzyskał on decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). W rzeczywistości parking w momencie występowania z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy funkcjonował jako parking na 160 miejsc, a nie jak wskazał inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że tych miejsc było tylko 80. W roku 2002 organ odmówił ustalenia inwestorowi warunków zabudowy powołując się na przebieg planowanej trasy S14 i istniejące linie energetyczne. Do roku 2006 żadna z tych okoliczności nie przestała istnieć, ale mimo to organ ustalił warunki zgodnie z wnioskiem inwestora. Z tych powodów, decyzja o warunkach zabudowy daje podstawę do obejścia prawa i umożliwia legalizację samowoli budowlanej, zatem rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem strony, organ orzekając w przedmiocie warunków zabudowy nie uwzględnił zapisów § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ w decyzji o warunkach zabudowy nie określił linii zabudowy, jak również nie wskazał odległości od działek graniczących z inwestycją. Załącznik do decyzji w postaci mapy obrazuje naniesienia na gruncie, które istnieją nielegalnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. W szczególności wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W stanie faktycznym sprawy strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie parkingu samochodowego. Jako podstawę prawną wniosku strona powołała przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były poglądy, że rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 roku, sygn. akt: II SA 1249/97 (Lex Nr 41819) wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku datowanym na dzień 9 marca 1999 roku, sygn. akt: V SA 1970/98 (Lex Nr 50195) podał, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jak wskazał organ, zarzuty podniesione przez stronę skarżącą przeciwko decyzji o warunkach zabudowy częściowo były zawarte w odwołaniu od tej decyzji, które wniosła też strona skarżąca. Decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania odwołania w toku postępowania odwoławczego jest ostateczna, a strona wówczas nie skorzystała z możliwości wniesienia od niej skargi do sądu administracyjnego. Z tych powodów organ uznał, że zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności, iż decyzja o warunkach zabudowy ma na celu obejście prawa, bowiem zmierza do legalizacji samowoli budowlanej, nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto organ nie podzielił argumentu, że inwestycja, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy została faktycznie zrealizowana przed wystąpieniem z takim wnioskiem. Sąd, po przeprowadzeniu analizy dokumentów załączonych do akt administracyjnych podzielił ten pogląd. Rzeczywiście tożsame argumenty były już przedmiotem zainteresowania organu w toku postępowania odwoławczego. Dlatego też te zarzuty nie mogły być skutecznie podnoszone w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak słusznie wskazywał organ, cytując orzecznictwo w tym zakresie – postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zmierzać do ponownej merytorycznej kontroli tejże decyzji. W treści skargi strona wskazywała, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie uwzględniły zapisów § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że powołane rozporządzenie nie znajduje zastosowania w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje cytowanego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej orzekające na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, a mianowicie w sprawie pozwolenia na budowę. Z tego powodu argument ten nie wskazuje na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Na marginesie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Dlatego fakt, że skarżący, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym realizowana była inwestycja, nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i nie miał doręczonej decyzji kończącej to postępowanie, nie przesądza, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.