II SA/Łd 898/06

Dnia 9 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszów Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat B. P.-S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. A. wynagrodzenie w kwocie [...] obejmującą podatek VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej J. T. Kierownik Oddziału Pomocy Materialnej i Pracy Socjalnej Nr II MOPS Filia Ł.-G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. odmówił J. T. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku stałego w miesiącu [...], decyzją z dnia [...]. J. T. w odwołaniu zarzuciła, że niewłaściwie zastosowano ustawę o pomocy społecznej oraz błędnie ustalono stan faktyczny, gdyż przyjęto, że prowadzi z córką wspólne gospodarstwo domowe. Podniosła również, że niezgodne z art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ administracji przyjął, że dochodem odwołującej się jest nieponoszona przez nią połowa opłat za czynsz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji ustalił, że J. T. ma [...] lat, posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku i nie podejmuje żadnych prac. Orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Strona wnosząca odwołanie nie posiada uprawnień do własnego świadczenia rentowego, zamieszkuje wspólnie z córką i [...]letnia matką – osobą leżącą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. W dniu [...] Komisja Lekarska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznała J. D. – córkę wnoszącej odwołanie za częściowo niezdolną do pracy. Zwrócono również uwagę, iż w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie J. T. z dnia [...], z którego wynika, że mieszka ona z matką i córką; matka otrzymuje emeryturę i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Córka także prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, otrzymuje alimenty w wysokości 460 złotych, z której to kwoty 240 złotych miesięcznie przeznacza na opłacenie zajęć przygotowujących do egzaminów maturalnych, pozostała kwota służy wyłącznie pokryciu kosztów utrzymania córki. Należności za energię elektryczną w wysokości 70 złotych i gaz w wysokości 90 złotych opłacają matka i córka J. T., zaś czynsz w wysokości 384,04 złotych opłaca w całości jej matka. Jedynym dochodem J. T. jest zasiłek rodzinny pobierany na córkę. Z oświadczenia J. D. wynika, że mieszka ona z matką i babcią, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, otrzymuje alimenty w wysokości 460 złotych, z których opłaca energię elektryczną i gaz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło stanowisko organu I instancji, iż zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że J. T. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe ze wspólnie zamieszkałą córką. Zgłoszenie rozdzielności gospodarstw domowych ma charakter formalny i ma na celu uzyskanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku stałego z funduszy pomocy społecznej. W ocenie organu administracji II instancji materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym daje podstawy by twierdzić, iż podana przez J. T. i jej córkę informacja jakoby prowadziły odrębne gospodarstwa domowe jest nieprzekonująca, nieudokumentowana i nie odpowiada ustalonemu w tym zakresie stanowi faktycznemu. Biorąc pod uwagę rzeczywistą sytuację materialną i życiową rodziny, uznano, że J. T., jej matka oraz córka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, stanowiąc rodzinę. Tym samym przyjęto, iż gospodarstwo domowe strony składa się z dwóch osób (J. T. i jej córka). Dochód rodziny stanowią: alimenty w wysokości 460 złotych, zasiłek rodzinny w wysokości 43 złotych oraz połowa opłat za czynsz w wysokości 192 złotych – łącznie dochód wynosi 695,02, tj. 347,51 złotych na osobę. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - w przypadku J. T. to kwota 632 złotych. W myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje m.in. jeśli dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, czyli 316 złotych. Na podstawie powyższego zestawienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywiodło, że dochód rodziny wynosi 347,51 złotych na osobę w rodzinie, tym samym przekracza ustalone dla niej kryterium dochodowe i brak jest podstaw do przyznania zasiłku stałego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. T. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Oddziału Pomocy Materialnej i Pracy Socjalnej Nr II MOPS Filia Ł.-G. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi J. T. podniosła, iż organy administracji, wbrew jednoznacznym oświadczeniom jej i jej córki, przyjęły, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Ustalenia te są krzywdzące i spowodowały, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Stwierdziła również, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z córką, która jest osobą pełnoletnią i samodzielnie dysponuje swoim dochodem. Skarżąca nadto wskazała, iż w sprawie o obniżenie alimentów została pouczona przez sąd, że nie może korzystać z alimentów otrzymywanych przez córkę. W postępowaniu tym zmniejszono również kwotę alimentów do kwoty 200 złotych miesięcznie. Zdaniem J. T. nieprawidłowo doliczono do jej dochodu połowę opłat za czynsz. Mieszka w mieszkaniu należącym do matki, która reguluje opłaty z tego tytułu. Udostępniając swój lokal skarżącej spełnia świadczenie w naturze, które nie powinno być doliczane do dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, póz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Przedmiotem, kontroli sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie dotyczące zasiłku stałego. Zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, które może być przyznane: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej), art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zależności od tego czy wnioskodawca jest osobą "samotnie gospodarującą", czy "osobą pozostającą w rodzinie" wprowadza różne przesłanki przyznania dodatku stałego. Decyzja w przedmiocie zasiłku stałego winna być poprzedzona ustaleniem stanu faktycznego tak by możliwe było zbadanie, czy powyższe przesłanki zostały spełnione. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego ustawodawca nałożył na organy administracji. Organy te obowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero pełny i prawidłowo ustalony stan faktyczny może być podstawą do konkretyzacji normy prawnej wywiedzionej z treści przepisu ustawy. W niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, który pozwalałby na precyzyjne określenie sytuacji rodzinnej i majątkowej zainteresowanych. Materiał dowodowy został ograniczony do oświadczeń skarżącej i jej córki oraz fragmentarycznego wywiadu środowiskowego., przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym. Oświadczeniu J. T. i zeznaniu jej córki odmówiono wiarygodności, ale ani uzasadnienie decyzji organu l instancji, ani uzasadnienie organu odwoławczego nie zawierają przekonującej argumentacji. Brak też w aktach dowodów przeczących wprost lub pośrednio dowodom przedstawionym przez J. T. W aktach wprawdzie znajduje się fragmentaryczny wywiad środowiskowy z dnia [...], ale zawiera on jedynie zapis pracownika socjalnego, iż z obserwacji wynika, że skarżąca i córka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Jest to wniosek, ale nie poparty żadnymi ustaleniami, wskazaniem okoliczności, które za przyjęciem takiej tezy przemawiają, Tymczasem wywiad środowiskowy jest dowodem podlegającym ocenie organu i sądu na zasadach ogólnych, zawarte w nim wnioski podlegają weryfikacji. Nie można zweryfikować wniosku, jeśli nie wiadomo, z jakich przesłanek wypływa. Organ mógł np. sięgnąć po oświadczenia zainteresowanych składanych w toku innych postępowań - z akt zdaje się wynikać, iż skarżąca bądź jej córka korzystały ze świadczeń rodzinnych, alimentacyjnych. W toku tamtego postępowania również określały swoją sytuację rodzinną. Jednocześnie podstawą ustaleń faktycznych w sprawie uczyniono oświadczenia wskazanych wyżej osób w zakresie prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego przez matkę skarżącej. Ustalenia te pomimo braku, poza oświadczeniami skarżącej i jej córki, jakiegokolwiek dodatkowego materiału dowodowego nie są poparte uzasadnieniem. Organ nie wskazał, na podstawie jakich faktów przyjął, iż skarżąca i jej córka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe a odrębne gospodarstwo z matką skarżącej W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi brak uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia kontrolę przez sąd prawidłowości oceny dowodów. Organ administracji uprawniony jest wprawdzie do dokonania swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a co za tym idzie do uznania za niewiarygodne określonych dowodów, jednakże niedopuszczalne jest uznanie określonej okoliczności za udowodnioną tylko z tej przyczyny, iż odmówiono wiarygodności dowodowi przeciwnemu. Uznając zeznania skarżącej i jej córki za przyjętą taktykę postępowania organy administracji winny wskazać dowody przeciwne wskazujące na prowadzenie przez te osoby wspólnego gospodarstwa domowego. Podsumowując te część rozważań stwierdzić trzeba, iż organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a.). Trafnie również skarżąca kwestionuje sposób wyliczenia jej dochodu. Organy administracji ustalając stan faktyczny w sprawie do dochodu uzyskiwanego przez skarżącą zaliczyły kwotę 192,02, złotych odpowiadająca połowie wysokości regulowanej przez matkę skarżącej opłaty z tytułu czynszu. Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 3 zawiera definicję legalną dochodów. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej postanowiono, iż do dochodu obliczonego według powyższych kryteriów nie wlicza się m.in. wartości świadczeń w naturze. Przy takiej regulacji nie sposób zaliczyć do dochodu skarżącej kwoty, którą płaciłaby za czynsz, gdyby w jego kosztach partycypowała. Świadczenie polegające na bezpłatnym użyczeniu mieszkania osobie ubiegającej o świadczenie z pomocy społecznej się jest świadczeniem w naturze, a jego wartość nie może być uwzględniana przy ustalaniu dochodu na potrzeby świadczeń z pomocy społecznej. Brak obowiązku ponoszenia wydatków z tytułu czynszu jest tą częścią sytuacji majątkowej strony, która nie została wymieniona w treści ustawy o pomocy społecznej jako kryterium przyznania świadczenia. Doszło zatem do błędnej wykładni prawa materialnego, która miała wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 pkt. 1a p.p.s.a.). Należy również podnieść, iż z określonej w art. 8 k.p.a. zasady działania organów administracji publicznej w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa oraz wynikającego z treści art. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego wywieść należy obowiązek organu odwoławczego rozpatrzenia wszelkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu administracji l instancji, a następnie zajęcia stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji. Mimo że J. T. w odwołaniu od decyzji Kierownika Oddziału Pomocy Materialnej i Pracy Socjalnej Nr II MOPS Filia Ł.-G. z dnia [...] podnosiła, iż nieuprawnione jest zaliczenie do jej dochodu połowy opłat czynszowych uiszczanych przez matkę, SKO nie ustosunkowało się do tego zarzutu. Ponadto, niezależnie od zasadności zarzutów zawartych w skardze podnieść należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić zakres wniosku i wadliwości związane z faktem iż wniosek o przyznanie pomocy złożyła pełnoletnia córka J. T., wnosząc wprawdzie o przyznanie świadczenia na rzecz matki, w aktach jednak nie ma pełnomocnictwa skarżącej. Na zakończenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi chciałby się odnieść do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Kierownika Oddziału Pomocy Materialnej i Socjalnej Nr II MOPS Filia Ł.-G. z dnia [...]. Rozstrzygnięciu zawartemu w powyższej decyzji nadano następującą treść: "odmówić przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku stałego w m-cu [...]". Analiza przedmiotowej decyzji uzasadnia wniosek, iż organ administracji odmówił i zasiłku stałego jedynie za miesiąc [...], mimo że zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym przyznawanym na przyszłość, wypłacanym za okres kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek. Treść rozstrzygnięcia powinna być tymczasem związana z przedmiotem postępowania, zawierać uprawnienie lub obowiązek i musi być sformułowana ze dna dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi. Decyzja administracyjna na stronę obowiązek określonego zachowania, przyznająca uprawnienie przyznania uprawnienia, powinna owe prawo lub obowiązek wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W sytuacji, w której rozstrzygnął jedynie w kwestii zasiłku stałego za miesiąc [...], nie został wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku stałego na przyszłość, a naruszono obowiązek załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wynagrodzenie adwokata powiększone o podatek od towarów i usług oraz zwrot poniesionych wydatków obejmujących opłatę skarbową od pełnomocnictwa/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).