II SA/Łd 898/09

Dnia 29 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A pozwolenia na dokończenie robót budowlanych obejmujących przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowana istniejącej hali na supermarket "B", budowę obejmującą: rozbudowę o część socjalną istniejącej hali handlowej, zadaszeniem rampy rozładowczej oraz budowę parkingu, na nieruchomości położonej w Ł. ul. A [...], działki o numerach: [...] – obręb [...]. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż na podstawie decyzji z dnia [...]r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na roboty budowane Spółce A w Ł. przy ul. A [...], działki o numerach: [...] – obręb [...] obejmujące przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącej hali na supermarket "B" wraz z instalacjami wewnętrznymi, przebudowę parkingu i dróg wewnętrznych oraz przebudowę wewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, Spółka rozpoczęła roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji, uzyskując również z urzędu dziennik budowy i mimo wpłynięcia w terminie odwołania od tej decyzji. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił w całości przywołaną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji ze względu na przystąpienie inwestora do robót budowlanych bez ważnego pozwolenia na budowę. W uzasadnieni swej decyzji organ odwoławczy wywiódł, iż roboty budowlane można kontynuować po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane w przypadku, gdy do wykonania pozostały roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, lub decyzji o wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Uzyskane zaś w ten sposób pozwolenie na budowę powinno zatwierdzać nowy projekt budowlany, obejmujący także tę cześć obiektu, która została już wykonana, a roboty budowlane można kontynuować po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. ( Wytyczne organu odwoławczego na podstawie treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...]decyzją z dnia [...]r. Nr [...]). Kolejny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestor złożył w dniu [...]r.. W wyniku jego rozpatrzenia i analizy materiałów sprawy organ architektoniczno budowlany pierwszej instancji na podstawie art. 33 ust.2, art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uznał za zasadne udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlane. Powyższe zdanie stanowiło jedyne uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłego rozstrzygnięcia. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyło "C" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4a, art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją stanowi projektowane zamierzenie budowlane podczas gdy została ona w znacznej części wykonana. Nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, art. 7 i art. 77 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, czego rezultatem był zupełny brak jakichkolwiek działań po stronie organu zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, ponadto art. 107 §1, §3 w związku z art. 8, art. 9,, art. 11 kpa poprzez m.in. niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, niewskazanie dowodów, na których oparł się organ czego rezultatem było m.in. wydanie decyzji, która nie zawiera elementów przewidzianych przez przepisy. Strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji. Uzasadniając strona wskazała, iż postanowieniem z dnia [...]r. PINB wstrzymał robot budowlane, natomiast decyzją z dnia [...]r. PINB orzekł o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, w tej sytuacji inwestor nie mógł kontynuować prac bez uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia na ich wznowienie. Podstawy do kontynuacji prac nie mogła stanowić decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. gdyż nie była ostateczna, , klauzule ostateczności nadano tej decyzji [...]r., podczas gdy odwołanie Spółki C wpłynęło w dniu 5 maja 2009r., a 7 maja 2009r. odwołanie to zostało przez Prezydenta Miasta przekazane wraz z aktami sprawy organowi II instancji. W takim stanie faktycznym inwestor nie był uprawniony do kontynuowania prac budowlanych, a do tych wszystkich okoliczności organ I instancji nie odniósł się, nie zwrócił uwagi, iż prowadzenie prac wobec braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wypełnia przesłanki z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, który to stan obligował organ do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Odwołujący zaznaczył, iż stosownie do art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor takiej nie posiada, zatem od dnia [...]r., czyli od dnia wydania przez PINB decyzji o zaniechaniu robót nie legitymował się orzeczeniem, w oparciu o które miał prawo kontynuować prace. Podkreślił, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję zupełnie pominął przywołane kwestie co uzasadnia postawione zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż wnosząc o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę, do wniosku z dnia [...]r., inwestor, stosownie do wymogów stawianych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, załączył projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy, decyzję z dnia [...]r. przenoszącej decyzję z dnia [...]r. o warunkach zabudowy na rzecz A. Dalej wyjaśnił, iż z projektu zagospodarowania działki, który jest integralną częścią pozwolenia na budowę wynika, iż roboty związane z inwestycją zaprojektowane zostały przy zachowaniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu M ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., jak również zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta miasta z dnia [...]r. i z dnia [...]r. o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z [...]r., które zostało następnie uchylone. Wojewoda wyjaśnił, iż w przypadku przerwania robót budowlanych na skutek uchylenia w czasie budowy decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu wznowienie budowy ma miejsce po uzyskaniu przez inwestora nowego pozwolenia na budowę, stąd inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia w dniu [...]r. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, naruszenia przepisów art. 32 ust. 4a i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, podniósł, iż dotyczą one decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 kwietnia 2009r. i decyzji odwoławczej, natomiast obecne postępowanie jest zupełnie nowym, odrębnym prowadzonym na skutek wniosku z dnia [...]r. C Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I jak i II instancji, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasadzenie kosztów sądowych. W ślad za odwołaniem zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4a, art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją stanowi projektowane zamierzenie budowlane podczas gdy została ona w znacznej części wykonana. Nadto przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, art. 7 i art. 77 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, czego rezultatem był zupełny brak jakichkolwiek działań po stronie organu zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, ponadto art. 107 §1, §3 w związku z art. 8, art. 9,, art. 11 kpa poprzez m.in. niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, niewskazanie dowodów, na których oparł się organ czego rezultatem było m.in. wydanie decyzji, która nie zawiera elementów przewidzianych przez przepisy. Uzasadniając postawione zarzuty i wnioski strona skarżąca wywodziła jak w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]podtrzymał stanowisko zaprezentowane z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z uchybieniami, które musiały spowodować konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. . Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane bowiem zostały bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa. ( art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. ) Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 roku nie znają instytucji "pozwolenia na dokończenie robót budowlanych", a więc decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Przywołane z decyzji sformułowanie implikuje, iż wydana decyzja tej właśnie treści odnosi się do robót budowlanych już rozpoczętych, lecz z jakiegoś powodu przerwanych. Zaprezentowany tok myślowy organów administracji architektoniczno budowlanej, musi również prowadzić do wniosku, że wykonane roboty budowlane na dokończenie, których wydaje się pozwolenie zostały wykonane zgodnie z prawem, a więc na podstawie chociażby wcześniejszego ważnego pozwolenia na budowę. Ustalony natomiast w sprawie stan faktyczny nie pozostawia jednak wątpliwości, iż pierwotna decyzja z dnia [...]r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę Spółce "A" w Ł. przy ul. A [...], działki o numerach: [...] – obręb [...] obejmujące przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącej hali na supermarket "B" wraz z instalacjami wewnętrznymi, przebudowę parkingu i dróg wewnętrznych oraz przebudowę wewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] a postępowanie organu pierwszej instancji umorzone. Motywy rozstrzygnięcia wskazywały jednoznacznie, iż Spółka rozpoczęła roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało w konsekwencji wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Ł. decyzji z dnia [...]r., o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. Tak więc zezwolono na "dokończenie" robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. W pełni należy podzielić pogląd wyrażony w tezie wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2008r. w sprawie II OSK 333/07 (LEX nr 468743 ), iż : "Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane - wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty". W sprawie niniejszej po stronie organów administracji architektoniczno budowlanej istniała świadomość, iż prace budowlane zostały rozpoczęte i kontynuowane do pewnego etapu na tych samych działkach przez inwestora nie posiadającego pozwolenia na budowę, co działki objęte nowym pozwoleniem na dokończenie robót. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte nawet , gdy nie zostały wykonane w całości, to brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jako przedmiotowe ulega umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 kpa. ( por. wyrok NSA w Warszawie IV SA 1860/98, LEX Nr 196268 ). Wydanie takiej decyzji o pozwoleniu na budowę w tych okolicznościach jako nie mające oparcia w przepisach Prawa budowlanego nastąpiłby z rażącym naruszeniem prawa. W pełni uzasadniona w tych okolicznościach była więc decyzja Wojewody [...]z dnia [...]r. uchylająca pierwotne pozwolenie na budowę z [...]roku i umarzająca postępowanie organu I instancji. Decyzja ta zawierała w treści swego uzasadnienia wskazania "porady" dla inwestora, iż w tych okolicznościach, a więc świadomości organu co do dokonanej samowoli budowlanej może on wystąpić z ponownym wnioskiem o pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego lub prowadzić praca budowlane po uzyskaniu decyzji o wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 powołanej ustawy. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, stanowisko to dodatkowo jest wzmocnione dodanym z dniem 11 lipca 2003r. art. 32 ust. 4a stanowiącym że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Tak więc zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzają wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a nadto z naruszeniem normy kompetencyjnych zawartej w treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje miedzy innymi wymienione w treści art. 50 i 51. W sprawie jest bezsporne, iż inwestor wykonał część prac budowlanych objętych pierwotnym pozwoleniem na budowę, które nigdy nie uzyskało przymiotu ostateczności, na tych samych działkach, które zostały objęte ponownym pozwoleniem na "dokończenie robót budowlanych". Przepis art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, co miało miejsce na podstawie postanowienia z dnia 7 kwietnia 2009r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Rozpoczęcie natomiast robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało w konsekwencji umorzenia postępowania w tym przedmiocie przez organ drugiej instancji w dniu [...]r. Z powołanych norm kompetencyjnych wynika zatem, że nie jest możliwe udzielenie kolejnego pozwolenia na budowę w sytuacji kiedy ( prace budowlane ) budowa została rozpoczęta na podstawie pierwotnego nieostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a roboty budowlane nie zostały ukończone. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie znają instytucji "pozwolenia na dokończenie robót budowlanych", które byłoby wydawane przez organ architektoniczno budowlany, a ewentualnie jedynie pozwolenie na wznowienie robót wydawane w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy. Należy również wskazać, że jedynym uzasadnieniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest powołanie się na treść uzasadnienia decyzji z dnia [...]r. Nr [...] Wojewody [...] i twierdzenie, iż roboty budowlane można kontynuować po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane w przypadku, gdy do wykonania pozostały roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Uzasadnienie takie nie spełnia również wymogu przepisu art. 107 § 3 kpa., a powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na twierdzenia z uzasadnienia (wytyczne) z innej sprawy administracyjnej nie jest wiążące dla organu rozpoznającego ponowny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organy architektoniczno budowlane rozważą dalszy tok postępowania w przedmiocie możliwości prawnych jakie dają przepisy ustawy Prawo budowlane do rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia [...]r., który różni się częściowo zakresem od poprzedniego na podstawie którego wydano pierwsze pozwolenie na budowę, uwzględnia bowiem ( pomija ) przeprowadzone już prace budowlane, przy uwzględnieniu poglądów prawnych wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu. Reasumując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa budowlanego z przyczyn określonych w treści art. 156 § 1 pkt. 2 kpa., co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ar