II SA/Łd 899/24

Dnia 27 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 roku sprawy ze skargi M. W., J. W. i D.W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 maja 2017 roku Nr XLVIII/1229/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie [...] oraz ulic: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oddala skargę. dc W dniu 23 września 2024 r. M.W., D.W., J.W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 maja 2017 r., nr XLVIII/1229/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie [...] oraz ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...] obręb ew. [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania skarżący zarzucali naruszenie: 1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977) – dalej: up.z.p., poprzez nierozważenie interesu skarżących przy ustalaniu przeznaczenia terenu i określeniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności skarżących; 3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa niżej; 4) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżących do zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny przez wprowadzenie warunków zagospodarowania przestrzennego naruszających ich prawo własności, w szczególności poprzez nienależyte wyważenie interesu ogólnego i interesów indywidualnych oraz przekroczenie granic przysługującego Miastu Łódź władztwa planistycznego i nadmierne oraz nieuzasadnione ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z zagospodarowania na terenie objętym Planem; 5) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w postanowieniach uchwały zasady równości wszystkich wobec prawa poprzez niczym nieuzasadnione zróżnicowanie przeznaczenia działki skarżących wobec działek sąsiadujących; 6) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżących i uniemożliwienie im korzystania z nieruchomości w pełnym zakresie bez uzasadnionych przyczyn; 7) art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie na etapie ustalania podstawowego przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość skarżących definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wystosowanym przez skarżących w dniu 25 lipca 2024 r., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.) wezwaniem Rady Miejskiej w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podnosił, iż interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi strony wywodzą z przysługującego im prawa własności do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , oznaczonej nr ew. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z postanowieniami kwestionowanego planu w/w nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 42MN o podstawowym przeznaczeniu - tereny zabudowy jednorodzinnej, usługi lokalne; przeznaczeniu uzupełniającym - usługi handlu, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 17 ust. 1 -2 uchwały). Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla w/w terenu określono w § 17 ust. 4-6 uchwały. W ocenie pełnomocnika skarżących zaszeregowanie przedmiotowej nieruchomości do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie uwzględnia faktycznego przeznaczenia tej nieruchomości, a w szczególności jej cech, istniejących w dacie uchwalenia planu. Skarżący podkreślali, że wzniesiony na terenie przedmiotowej działki, w roku 1936 budynek mieszkalny nie odpowiada definicji budynku jednorodzinnego, w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Budynek ten, od momentu jego wybudowania posiada trzy kondygnacje nadziemne oraz podpiwniczenie. W ramach istniejącego budynku wyodrębnionych zostało 9 (dziewięć) samodzielnych lokali, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, dla których prowadzone są księgi wieczyste [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], co wynika z przedłożonego przez skarżących zaświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2020 r., nr DPRG-UA-II.897.2020. Powyższe zaświadczenie, pomimo jego deklaratoryjnego charakteru, potwierdza zdaniem pełnomocnika skarżących fakt, że przedmiotowy budynek od roku 1936 jest budynkiem wielorodzinnym i jako taki, zarówno w dacie podjęcia skarżonej uchwały, jak i obecnie nie spełniał i nie może spełniać wyznaczonych uchwałą wskaźników zagospodarowania terenu, jak również parametrów kształtowania zabudowy. Tym samym, w ocenie pełnomocnika kwestionowane skargą postanowienia planu pozbawiają w istocie skarżących możliwości decydowania o pozostającej w ich własności nieruchomości, w tym w szczególności w zakresie możliwości jej przebudowy lub rozbudowy. Plan wprowadza bowiem, w sposób arbitralny, warunki zagospodarowania przestrzennego, które w sposób nadmierny i nieproporcjonalny ograniczają skarżących, co do potencjalnych form zagospodarowania i eksploatacji przedmiotowej nieruchomości, których zasadność w żaden sposób nie została poparta względami interesu publicznego, czy też koniecznością ochrony dobra społecznego. Co więcej, w ocenie pełnomocnika, wskutek wprowadzonych ograniczeń skarżący ponoszą stratę, której nie doznają właściciele działek sąsiednich, zabudowanych w porównywalny sposób co działka skarżących, a pomimo to oznaczonych na rysunku planu jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (MW) lub wielorodzinna niskiej intensywności (MWN). Powyższe świadczy o naruszeniu zasady równego traktowania przez prawo. Odnośnie powyższego pełnomocnik skarżących, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych, jak i poglądem doktryny, podnosił kwestie związane z przysługującym gminie władztwie planistycznym, ze szczególnym odniesieniem do konstytucyjnych zasad proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), prawnej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie w ocenie pełnomocnika skarżących w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., czego strony dopatrują się w szczególności w nieprawidłowym wyważeniem interesu publicznego i interesu prywatnego skarżących (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), co skutkowało naruszeniem przysługującego im prawa własności do przedmiotowej nieruchomości (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi reprezentowana przez Prezydenta Miasta Łodzi, zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosiła o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżących kosztami postępowania. Pełnomocnik organu wnosił jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, to jest: a) analiz stanu istniejącego sporządzonego na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Łodzi położonej w rejonie [...] oraz ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (7 rysunków); b) z fotografii z Google Street View (2 zdjęcia); c) z ortofotomapy (3 szt.); na potwierdzenie faktów: przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości skarżących stanu istniejącego sporządzonego na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanu wizualnego nieruchomości skarżących na kwiecień 2019 r. oraz marzec 2023 r. na podstawie zdjęć z Google Street View oraz Ortofotomapy; d) wyrysu i wypisu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzonego uchwałą nr XCIX/1826/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., na potwierdzenie faktów: umieszczenia nieruchomości skarżących w Studium obowiązującym w okresie sporządzania i uchwalania planu miejscowego w jednostce funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej symbolem MN. Pełnomocnik organu odwołując się do postanowień przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., nr XCIX/1826/10 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, obowiązującego w okresie sporządzania i uchwalania planu miejscowego; uzasadnienia uchwały nr XXVI/653/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia kwestionowanego skargą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; jak i uzasadnienia kwestionowanej skargą uchwały wskazywał, że celem organu planistycznego była ochrona terenów cennego międzywojennego założenia urbanistycznego z zabudową mieszkaniową jednorodzinną przed powstaniem na jej obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przyjęte założenie planistyczne znajdowało szerokie poparcie społeczne, co potwierdza zgromadzona dokumentacja planistyczna. Pełnomocnik podkreślił, iż pomimo zamiaru umieszczenia nieruchomości skarżących w jednostce funkcjonalno- przestrzennej MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), już na etapie przyjmowanego studium, w dacie uchwalania kwestionowanego skargą planu dokonano szczegółowej analizy obszaru objętego projektem planu miejscowego. W wyniku przeprowadzonej oceny na poszczególnych działkach budowlanych zostały wyznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW, MWN) usługowej (U, UO, UKR) lub mieszanej (MW/U), co miało na celu usankcjonowanie istniejącej w dacie uchwalania planu zabudowy, niespełniających przyjętych planem wskaźników i parametrów. Sytuacja taka nie dotyczyła jednak przedmiotowej nieruchomości, na której stan istniejący nie dawał uzasadnienia dla wyznaczenia innego przeznaczenia podstawowego niż teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). W toku procedury planistycznej, budynek mieszkalny posadowiony na działce ew. [...] nie posiadał wyodrębnionych lokali mieszkalnych, a w parterze budynku istniał lokal usługowy. Pozwalało to na zaklasyfikowanie budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Powyższe potwierdzają sporządzone na potrzeby opracowania zaskarżonego planu miejscowego materiały robocze odnoszące się do ówcześnie istniejącego stanu nieruchomości skarżących. Istotne zmiany zarówno w zakresie bryły budynku, jak i jego funkcji nastąpiły już po uchwaleniu, jak i wejściu w życie kwestionowanego planu miejscowego, to jest w latach 2019-2023. Również powoływane przez skarżących zaświadczenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 grudnia 2020 r. o wydzieleniu odrębnych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku odnosi się do aktualnego stanu faktycznego, a nie stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania spornej uchwały. Stąd też zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zdaniem pełnomocnika organu uznać należy za niezasadny. Jednocześnie organ wskazał, iż wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących, kwestionowana skargą uchwała nie narusza prawa wykonywania przysługujących im uprawnień właścicielskich do nieruchomości, w tym co do możliwości remontu lub przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego, który niewątpliwie nie spełniał i nie spełnia wyznaczonych planem wskaźników zagospodarowania terenu i parametrów zabudowy. Powyższe uprawnienia znajdują odzwierciedlenie w § 5 pkt 3 lit. c kwestionowanej uchwały, jak i wprost w treści art. 35 u.p.z.p. Pełnomocnik organu wskazał nadto, że wbrew argumentacji skargi w sprawie nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Podkreślił, że prawo własności nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju uzasadnione prawem ograniczenie stanowią określone ustawowo zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do powoływanego przez stronę skarżącą naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP) zaznaczył, iż treści tego przepisu nie można jednak rozumieć w ten sposób, że w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na jakiekolwiek różnicowanie sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów. Równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast, co do podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyrażonej w nim tzw. zasady proporcjonalności pełnomocnik organu podnosił, iż nadużycia władztwa planistycznego nie można wywodzić z samego faktu przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada jego właścicielowi bądź koliduje z jego interesami. Władztwo planistyczne zakłada bowiem samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Pełnomocnik organu zakwestionował również zasadność zarzutu skargi, co do naruszenia art. 28 u.p.z.p. W tym zakresie wskazał, iż plan miejscowy został sporządzony i uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wszystkie czynności organu planistycznego znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji formalno-prawnej. Wszelkie ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu ustalone planem miejscowym, jak już wczesnej wskazano wynikają z uprawnień władz gminy nadanych odpowiednimi przepisami prawnymi. Odnośnie wystosowanego do organu wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik wskazał, iż zostało ono uznane za bezzasadne podjętą przez Radę Miejską w Łodzi w dniu 18 września 2024 r. uchwałą nr VI/177/24. Końcowo pełnomocnik organu podnosił, że postanowieniem z dnia 1 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił wydania skarżącym zaświadczenia o zgodności dokonanej nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, posadowionego na działce ew. nr [...], z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości Skarżących. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2024 r. znak sprawy: SKO.4100.148.2023, które to postanowienie skarżący załączyli do akt sprawy niniejszego postępowania. Z uzasadnienia w/w rozstrzygnięcia wynika, że o zaświadczenia strona zwróciła się w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. , działka ew. nr [...] obręb [...]. W dniu 27 lutego 2025 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących popierał wniesioną skargę. Na wskazanie Sądu, iż objęty skargą § 18 kwestionowanej uchwały oraz odpowiadająca mu część graficzna planu odnosi się do terenów oznaczonych jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności, pełnomocnik skarżących oświadczył, że podejrzewa, iż wskazany w skardze zarzut naruszenia § 18 uchwały jest wynikiem omyłki pisarskiej, a przedmiotem skargi jest § 17 uchwały. Oświadczył także, że nie dopatrzył się w aktach sprawy od kiedy skarżący są właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a tym samym czy brali udział w procedurze planistycznej. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymywał wnioski zawarte w udzielonej odpowiedzi na skargę, co do jej oddalenia, obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania sądowoadminsitracyjnego, jak i przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z przedłożonych dokumentów. Wobec oddalenia przez Sąd wniosku dowodowego organu, pełnomocnik w oparciu o przepis art. 105, art. 106 § 5 w zw. z art. 231 k.p.c. wniósł zastrzeżenie odnośnie wydanego postanowienia, wskazując, i w jego ocenie przeprowadzenie żądanego dowodu miało charakter istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej M.W., D.W., J.W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynili uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 maja 2017 r., nr XLVIII/1229/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie [...] oraz ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu nr [...] obręb ew. [...]. Zaskarżona uchwała w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1140) - dalej: u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Do dnia 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935)- dalej: ustawa nowelizująca; art. 101 ust. 1 u.s.g. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę, zgodnie z którą przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (czyli w tym wypadku u.s.g.), (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem, a contrario do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli także do zaskarżonej uchwały, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zatem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione wyżej przesłanki uznania skargi za dopuszczalną zostały spełnione. Nie budzi wątpliwości, że skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej - dotyczy aktu prawa miejscowego. Skarżący dopełnili wymogu wezwania do usunięcie naruszenia prawa występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 25 lipca 2024 r. Następnie w stosownie do wymogu art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., w dniu 23 września 2024 r., a więc przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania z dnia 25 lipca 2024 r., złożyli za pośrednictwem organu administracji niniejszą skargę. Dalej oceniając przesłankę wykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jej konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana skargą uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, co należy podkreślić, ów interes musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Łd 1023/18; z dnia 3 października 2019 r., II SA/Łd 96/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 618/16; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2019 r., II SA/Gd 737/18, wyrok WSA w Opolu z 5 grudnia 2017 r., II SA/Op 449/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdza, że M.W., D.W., J. W. niewątpliwie posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi wynikający z posiadanego przez skarżących prawa własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...], obręb [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi skargą postanowieniami uchwały, których treść niewątpliwie wpływa na sposób i zakres korzystania z tej nieruchomości. Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym przez pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowane przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 maja 2021 r., II SA/Kr 215/21; WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., IV SA/Po 1964/20; WSA we Wrocławiu z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wr 124/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie Sąd mając na uwadze fakt, iż ewentualne inne, niedostrzeżone przez skarżących, naruszenia procedury uchwalania przedmiotowego planu, mogłyby wpłynąć na legalność zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym skargą. W następstwie przeprowadzonej oceny Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. nie stwierdzając w tym zakresie, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania. Przedłożona dokumentacja planistyczna zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, ustalenia i zgody. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ odpowiadały wymogom ustawy i zostały należycie udokumentowane. Jednocześnie przyjęte w planie miejscowym rozwiązania pozostają zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., nr XCIX/1826/10. Dalej przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi wskazać na wstępie należy, iż treść podniesionych w niej zarzutów, jak i przedstawiona argumentacja pełnomocnika skarżących, pomimo swej obszerności, prowadzą do stwierdzenia, że zasadnicza kwestia sporna dotyczy w istocie zarzutu przekroczenia przez organ stanowiący gminy (Radę Miejską w Łodzi), granic przysługującego jej władztwa planistycznego, poprzez nieuzasadnione i nieproporcjonalne ograniczenie skarżącym prawa wykonywania prawa własności do nieruchomości, oznaczonej jako działka ew. nr [...]. Odnosząc się do tak zakreślonej istoty sporu podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej powyżej wskazanej kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają więc ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samodzielność gminy w sferze planistycznej może być zatem realizowana, jedynie w ramach przepisów prawa. Niewątpliwie każdy plan miejscowy, który na mocy art. 6 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności, co do zasady powodować będzie kolizję pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym właścicieli nieruchomości objętych granicami procedury planistycznej. Sprzeczność tych interesów, w każdym przypadku wymagają indywidualnego wyważenia w kontekście konstytucyjnych praw jednostki, w szczególności wyrażonej w Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Należy mieć jednak na uwadze, że zasady materialne, jakie należy uwzględnić przy planowaniu przestrzennym - zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - nie wyrażają zasady jakiegokolwiek prymatu prawa własności (wymienionego w pkt 7 tego ustępu), utożsamianego z prawem dowolnej zabudowy i użytkowania nieruchomości, przed innymi względami, wyrażonymi m.in. potrzebą zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przy czym sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 2987/14; wyrok WSA w Krakowie z 20 listopada 2019 r., II SA/Kr 796/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a przeznaczenie na dany cel nie jest dowolne, a znajduje uzasadnienie w racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1819/21; z 26 listopada 2019 r., II OSK 76/18; wyrok WSA w Gorzowie z 16 marca 2023 r., II SA/Go 704/22; wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., II SA/PO 134/21; wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 72/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólne zapisy planu będą naruszały zasadę proporcjonalności jeśli z zapisów tych wynikać będzie, że interes prawny właściciela gruntu przejawiający się w zagospodarowaniu tego terenu w sposób dotychczasowy zostanie ograniczony poprzez nowe zapisy uchwalonego planu. Niezbędnym jest zatem porównanie stanu istniejącego w dacie uchwalania planu w kontekście ograniczeń wprowadzonych jego postanowieniami. Takie zestawienie pozwoli stwierdzić czy zmiana zagospodarowania dokonana w nowym planie ingeruje w sposób nieuzasadniony w interes prawny podmiotu tj. w prawo własności do konkretnej nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r., II OSK 1521/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, iż wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących Rada Miejska w Łodzi nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Kwestionowane skargą postanowienia planu, w kontekście stanu istniejącego nieruchomości w dacie jego uchwalenia nie pogarszają dotychczasowej możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Jak słusznie bowiem wskazuje pełnomocnik organu administracji, zarówno w toku prowadzonej procedury planistycznej, jak i w dacie uchwalenia i wejścia w życie spornego planu, posadowiony na nieruchomość skarżących budynek mieszkalny nie posiadał wyodrębnionych lokali mieszkalnych, a w parterze budynku funkcjonował lokal usługowy – restauracja. To uzasadniało jego klasyfikację jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w konsekwencji włączenie nieruchomości skarżących do terenów o przeznaczeniu podstawowym - tereny zabudowy jednorodzinnej, usługi lokalne, oznaczonych na rysunku planu symbolem 42MN. Powyższemu stwierdzeniu nie przeczy podnoszony przez pełnomocnika skarżących argument, iż przedmiotowy budynek był budynkiem wielorodzinnym już w dacie jego budowy, to jest w roku 1936, o czym świadczy fakt, iż został wybudowany jako budynek trzykondygnacyjny z podpiwniczeniem. Zdaniem Sądu, ilość kondygnacji budynku, czy też jego podpiwniczenie nie stanowi miarodajnego kryterium pozwalającego na ustalenie czy dany budynek jest budynkiem jedno lub wielorodzinnym. Jednocześnie podnoszony wielorodzinny charakter przedmiotowego budynku nie został w jakikolwiek inny sposób udowodniony przez skarżących. Co więcej, strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organu planistycznego odnośnie do sposobu wykorzystywania budynku posadowionego na działce ew. nr [...], jego charakteru, w dacie uchwalenia i wejście w życie spornego planu. Przedłożone przez skarżących zaświadczenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2020 r. o wyodrębnieniu dziewięciu samodzielnych lokali mieszkalnych, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1048), co słusznie zauważa pełnomocnik organu odnosi się do aktualnego stanu faktycznego, a nie stanu faktycznego istniejącego w dacie podejmowania spornej uchwały (2017 r.) i związany jest prawdopodobnie z wprowadzonymi istotnymi zmianami w zakresie bryły budynku, jak i jego funkcji, które miały miejsce w latach 2019-2023. Za uznaniem spornego budynku za budynek wielorodzinny nie przemawia również argumentacja skargi, co do braku spełnienia przez ten budynek, zarówno w dacie opracowywania projektu planu, jak i obecnie wyznaczonych dla tego terenu przepisami uchwały wskaźników zagospodarowania terenu i parametrów kształtowania zabudowy, odnoszących się do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Okoliczność ta jest niesporna i była uwzględniona na etapie procedury planistycznej, czego wyrazem jest usankcjonowanie przepisami przyjętego planu istniejącej zabudowy nieodpowiadającej przyjętym dla danego terenu założeń przestrzennych, poprzez wyznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW, MWN) usługowej (U, UO, UKR) lub mieszanej (MW/U). Przy czym, co jeszcze raz wymaga podkreślenia powyższe nastąpiło w oparciu o istniejący, zastany stan faktyczny, aktualny w dacie uchwalenia planu miejscowego w roku 2017. Tym samym podnoszone w skardze argumenty, co do naruszenia zasady równości wobec prawa, poprzez odmienne sklasyfikowanie nieruchomości sąsiednich, zagospodarowanych w sposób podobny do nieruchomości skarżących nie znajdują uzasadnienia. Reasumując uznać należy, iż zarówno przed uchwaleniem kwestionowanego planu miejscowego, jak i po jego wejściu w życie nieruchomość skarżących pozostawała i pozostaje nieruchomością przeznaczoną na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących obowiązujące postanowienia planu nie wykluczają możliwości przeprowadzenia remontu lub przebudowy budynku mieszkalnego skarżących, co wynika z § 5 pkt 3 lit. c kwestionowanej uchwały, jak i wprost z treści art. 35 u.p.z.p. Powyższe w ocenie Sądu pozwala na stwierdzenie, iż interes prawny skarżących nie został ograniczony poprzez zapisy planu, a jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy. Stąd też wymienione w pkt 1-7 skargi zarzuty uznać należało za niezasadne. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku pełnomocnika organu o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wskazanych dokumentów, podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie część wskazanych we wniosku dokumentów, tj. analiza stanu istniejącego sporządzonego na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Łodzi położonej w rejonie [...] oraz ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; wyrys i wypis ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi była załączona do przesłanej wraz z skargą dokumentacji planistycznej, z którą to dokumentacją Sąd był zobowiązany się zapoznać z urzędu, pozostała zaś cześć, w postaci przedłożonych zdjęć, nie mogła być uznana za dowód uzupełniający w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Stąd też Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika organu. Natomiast co do zgłoszonego przez pełnomocnika organu żądania obciążenia skarżących kosztami postępowania sądowoadministracyjnego wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem I instancji przewidują możliwość zasądzenia tych kosztów jedynie na rzecz strony skarżącej, w ściśle określonych prawem przypadkach. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc