II SA/Łd 90/04

Dnia 30 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Tomasz Zbrojewski, Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] ([...]). II SA/Łd 90/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania D.D. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] Nr [...] w sprawie umorzenia prowadzonego przed tym organem postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego w związku z brakiem właściwości miejscowej działając na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż organ I instancji uznając się za niewłaściwy, umorzył postępowanie wszczęte z wniosku D.D. o przyznanie zasiłku rodzinnego. Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, iż zainteresowana nie jest zameldowana na terenie Gminy M., jak również od lipca 2003 r. nie przebywa na tym terenie. Decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Kolegium zobowiązało organ I instancji do przeprowadzenia ustaleń w kwestii swojej właściwości miejscowej do rozpatrzenia wniosku D.D. w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego. Od powyższej decyzji odwołała się D.D., wskazując iż Ośrodek Pomocy Społecznej w M. powinien przyznać jej zasiłek rodzinny, bowiem przebywała na terenie gminy M. w okresie od 10 września 2002 r. do 30 czerwca 2003 r. Kolegium wskazało, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty sprawy. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może być osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest któregoś z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Bezprzedmiotowe jest więc postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy. Organ administracji publicznej przed wszczęciem postępowania bada z urzędu swoją właściwość. Obowiązek taki wynika z art. 19 kpa. Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1 kpa). W sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości wszczął postępowanie, to jest zobowiązany wówczas je umorzyć (art. 105 § 1 kpa) i przekazać sprawę organowi właściwemu lub stosownie do art. 66 § 3 kpa pouczyć stronę. W niniejszej sprawie organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przyznania zasiłku rodzinnego D.D. stwierdził swoją niewłaściwość miejscową i umorzył postępowanie. Zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej w sprawach przyznawania zasiłków rodzinnych reguluje przepis art. 21 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania strony. Bezspornym jest, że miejscem zamieszkania D.D. jest C., gmina (miasto W.), gdzie posiada własne mieszkanie, na które pobiera dodatek mieszkaniowy i jest zameldowana na pobyt stały. Na terenie gminy M. przebywała jedynie czasowo w okresie od 10 września 2002 r. do 30 czerwca 2003 r. Powyższe ustalenia potwierdziła sama zainteresowana (dowód: oświadczenie z dnia 17 września 2003 r.) oraz Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W., który objął D.D. pomocą społeczną. Należy również wskazać, że zaskarżona decyzja nie dotyczy umorzenia postępowania ,, w sprawie" przyznania D.D. zasiłku rodzinnego, co może budzić wątpliwości w związku z nieścisłym sformułowaniem sentencji rozstrzygnięcia. Całość sprawy przesądza jednak, iż pomimo takiego niezręcznego sformułowania, działania organu I instancji ograniczone były do badania swojej właściwości. Wynikiem dokonanych ustaleń było umorzenie postępowania jedynie przed Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. W tej sytuacji organ ten jako niewłaściwy w sprawie - winien przekazać wniosek D.D. w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego do organu właściwego, w myśl przepisu art. 65 § 1 kpa. Powyższą decyzję zaskarżyła do Sądu D.D., wnosząc o jej uchylenie. W skardze D.D. wskazała, że była zameldowana czasowo na terenie Gminy M. Od września 2002 r. ubiegała się o pomoc, której nie otrzymała. Wskazała, iż jedynym jej dochodem są alimenty, dzieci nie miały zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podnosząc iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. nie był organem właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania w sprawie przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego. Na terenie Gminy M. D.D. nie zamieszkiwała, a jedynie czasowo przebywała. Miejscem zamieszkania jest C., gmina W. Powyższe potwierdziła sama zainteresowana oraz Ośrodek Pomocy Społecznej w W. Wobec powyższego stanowisko organu I instancji należało uznać za słuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień skarżącej na rozprawie przebywa ona na terenie gminy W. ok.2 miesiące w roku. Skarżąca była zameldowana na okres czasowy na terenie gminy M. od września 2002 r. do 30 czerwca 2003 r. i w tym okresie ubiegała się o zasiłek rodzinny i stały wyrównawczy. Decyzja I instancji – Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. umarzająca postępowanie w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci została wydana dopiero w dniu [...] i za podstawę umorzenia przyjmowała niewłaściwość miejscową tego organu. W uzasadnieniu wyjaśniono, że D.D. nie jest zameldowana na terenie gminy M. ani nie przebywa na jej terenie od 1 lipca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji II instancji utrzymującej w mocy decyzję I instancji powołano się na przepis art.105 k.p.a. i bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego dla dzieci D.D. w sytuacji gdy skarżąca nie jest zameldowana na terenie gminy M. i od lipca 2003 r. nie przebywa na jej terenie a zatem na bezprzedmiotowość wynikającą z tego, że w sprawie orzekałby organ niewłaściwy. W uzasadnieniu powołano także przepis art.21 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym właściwość organu ustala się według miejsca zamieszkania strony. Skarżąca z dziećmi była zameldowana na pobyt czasowy na terenie gminy M. od września 2002 r. do 30 czerwca 2003 r. Dzieci skarżącej podjęły naukę w szkole na terenie gminy M. od września 2002 r. i uczęszczały do niej do końca roku szkolnego. Skarżąca o zasiłek rodzinny ( i inne formy pomocy) ubiegała się od początku zamieszkania na terenie gminy M. W myśl powołanego art.21 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego właściwość miejscową w innych sprawach ustala się – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju. W świetle art.20 ust.1 pkt 10 i ust.2 obowiazującej wówczas ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U.z 1998 r., Nr 102,poz.651 ze zm.) uprawnienia do zasiłków rodzinnych ustalają i zasiłki wypłacają jednostki organizacyjne gmin – ośrodki pomocy społecznej w ramach zadań zleconych administracji rządowej. Ich właściwość powinna być ustalana zgodnie z art.21 § 1 pkt 3 k.p.a. czyli o właściwości decyduje miejsce zamieszkania strony a nie zameldowania. Skarżąca w okresie od 10 września 2002 r. do 30 czerwca 2003 r. zamieszkiwała i była zameldowana czasowo z dziećmi chodzącymi do szkoły w M. i tu było wówczas centrum jej spraw życiowych. Warunek zamieszkiwania był zatem spełniony. W rozpoznawanej sprawie starania skarżącej o jakąkolwiek pomoc (jej jedynym źródłem dochodu były alimenty dla dwójki dzieci) trwały wiele miesięcy w czasie których jej wniosek nie był załatwiany. Dopiero w dniu [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją ([...]) przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na dwoje dzieci na okres od lutego 2003 r. do 31 maja 2003 r. Skarżąca w odwołaniu od tej decyzji podnosiła że od 1 września 2002 r. ubiegała się o jakąkolwiek pomoc a wniosek o zasiłek rodzinny do wypełnienia otrzymała dopiero w marcu choć zasiłek ten powinna otrzymywać od listopada 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania oraz zwróciło uwagę na niewyjaśnienie kwestii właściwości miejscowej i daty zgłoszenia wniosku o ustalenie uprawnienia do zasiłku rodzinnego. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. pismem z dnia 26 czerwca 2003 r. zwrócił dokumenty D.D. dotyczące udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego wyrównawczego i rodzinnego wyjaśniając, że skarżąca ma tytuł prawny do lokalu w C., jest tam zameldowana ale w lokalu nie zamieszkuje i nie złożyła w W. wniosku w sprawie zasiłku wyrównawczego i rodzinnego. Decyzja I instancji, poprzedzająca decyzję zaskarżoną, umarzała postępowanie " w kwestii zasiłku " z powodu braku właściwości miejscowej a została wydana po zwróceniu dokumentów przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. który uznał się również za niewłaściwy (wypłacił tylko 2 zasiłki). W tej sytuacji należało postąpić zgodnie z art.65 k.p.a. W myśl tego przepisu jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Umorzenie postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego z powodu niewłaściwości miejscowej organu, po staraniach skarżącej trwających od września 2002 r. do 30 czerwca 2003 r.- w czasie zameldowania na pobyt czasowy i skoncentrowania spraw rodziny na terenie gminy M. - bez podjęcia działania w trybie art.65 k.p.a., w tym wydania stosownego postanowienia, narusza powołane przepisy. Skarżąca spełniająca warunki do uzyskania żądanego świadczenia została go pozbawiona wskutek nieformalnego uznawania się organów pomocy społecznej za niewłaściwe – bez wydawania – w terminach załatwiania spraw określonych w k.p.a. – odpowiedniego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dostrzegł wprawdzie, że zaskarżona decyzja I instancji błędnie umarza postępowanie "w kwestii zasiłku rodzinnego" a nie przed tym organem ale podtrzymał umorzenie postępowania wskazując jedynie na przepis art.65 k.p.a. w sytuacji gdy w istocie, po nieformalnym przekazaniu sprawy do MOPS w W., tenże Ośrodek znowu przekazał dokumenty do M. stwierdzając, że skarżąca nie złożyła tam wniosku (składała je jednak w M.) stąd też nie wiadomo czy wnioski te przekazano do tegoż organu. W rezultacie wskutek braku wydania postanowienia o jakim mowa w art.65 k.p.a. i wydania jedynie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie na podstawie art.105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe – w sytuacji gdy sprawa zasiłków bezprzedmiotowa się nie stała a tylko wnioski mogły być uznane za skierowane do niewłaściwego organu (choć za niewłaściwy uznał się także MOPS w W.) naruszone zostały wskazane przepisy oraz przepisy art.2 ust.1 obowiązującej wówczas ustawy o pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prowadzenia postępowania w taki sposób by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.), zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art.9 k.p.a.) i zasada szybkości (art.12 k.p.a.). Także te zasady zostały w tym postępowaniu naruszone co miało wpływ na wynik sprawy. Zważywszy na powyższe skarga była uzasadniona i na podstawie art.145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270) należało orzec jak w sentencji. Z uwagi na przedmiot decyzji brak było podstaw do zastosowania art. 152 powołanej ustawy.