II SA/Łd 90/12

Dnia 9 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku gospodarczego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i protokołu oględzin z dnia 15 września 2011r., nałożył na M. M. obowiązek przedłożenia oceny technicznej murowanego budynku gospodarczego, wybudowanego w latach 70-tych na działce nr [...] w miejscowości R. [...], gmina Ż., w terminie do dnia 31 grudnia 2011r. W uzasadnieniu aktu organ wyjaśnił, iż prowadzone jest postępowanie w sprawie legalności i stanu technicznego przedmiotowego budynku. Dotychczas ustalono, iż na terenie działki nr [...], przy granicy z działką sąsiednią, znajduje się budynek gospodarczy, wykonany w technologii tradycyjnej z pustaka szlakowego, zakryty dachem z eternitu na konstrukcji drewnianej. Budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, wykazuje znaczne ugięcie, zauważalne są liczne braki i ubytki w pokryciu dachu. Według oświadczenia J. G. – pełnomocnika M. M. – przedmiotowy budynek wybudowany został w latach 1971-1972 przez ówczesnego właściciela J.G. (dziadka M. M. i ojca pełnomocnika J.G.), na podstawie pozwolenia budowlanego. Z kolei pełnomocnik sąsiadki Ł. K. zeznał, iż według jego wiedzy budynek wybudowano w latach 1980-1984 przez H. J., ojca M.M. Uwzględniając oświadczenia obu stron organ przyjął, że czasookres budowy to przełom lat 70-tych i 80-tych, w związku z czym sprawę niniejszą należy rozpatrywać na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku. Mając na uwadze unormowania ustawy z 1974 roku organ stwierdził, w związku z niedostarczeniem dokumentów świadczących o legalności wybudowania obiektu, jak i jego nieodpowiednim stanie technicznym, iż celowym jest nałożenie na obecnego właściciela obowiązku przedłożenia oceny technicznej, która winna zawierać inwentaryzację powykonawczą oraz dać odpowiedź w formie opisowej i graficznej, czy roboty budowlane wykonano prawidłowo, czy też zachodzi potrzeba wykonania zmian i przeróbek oraz przedstawić ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania tego obiektu. Organ dodał, iż przedmiotowe opracowanie winno być sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznych w budownictwie w odpowiednim zakresie i stanowić będzie podstawę do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W terminie prawem przewidzianym M. M., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła zażalenie. Pełnomocnik podkreślił, iż sporny budynek powstał legalnie, przy czym w związku z uszkodzeniem dachu nie jest aktualnie użytkowany. Dodał, iż pomiędzy jego mocodawcą, a sąsiadami - Państwem K. toczy się spór graniczny, sprawa zawisła w Sądzie Rejonowym w T. Ponieważ w jednym z postanowień Sąd Rejonowy - zgodnie z art. 342 k.c. - nakazał, iż nie wolno samowolnie naruszać posiadania w pasie granicznym, strona wystąpiła o zawieszenie postępowania lub jego umorzenie do czasu zakończenia sporu rozgraniczeniowego. W tej sytuacji, w ocenie pełnomocnika, nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej również nie ma racji bytu i winno zostać zawieszone. Strona załączyła plik dokumentów i kserokopii zdjęć obrazujących stan faktyczny sprawy. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia M.M. na postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. Przywołując dotychczasowy przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane, nie określają możliwości wniesienia zażalenia, to zażalenie takie jest niedopuszczalne. Organ przypomniał, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Podkreślił, iż art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie, a skoro tak - to nie jest dopuszczalne jego wniesienie. Organ wyjaśnił, iż postanowienie organu I instancji dotyczy kwestii dowodowej, wynikającej w toku postępowania. Nie rozstrzyga ono o istocie sprawy, a jego celem jest doprowadzenie do wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Dodał, iż zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, stosownie do art. 142 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, może być oceniana dopiero w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Reasumując, organ stwierdził, iż w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym zażalenie M.M. uznać należy za niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. zarzuciła brak wnikliwej i dogłębnej oceny materiału sprawy, istoty zagadnienia, brak ustosunkowania się przez organu obu instancji do całokształtu sprawy i dokumentów złożonych wraz z zażaleniem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 9 maja 2012r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi i oświadczyła, że sporny budynek nie jest obecnie użytkowany, a sprawa rozgraniczenia nieruchomości nie została jeszcze zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając sprawę ze skargi M.M. sąd nie dopatrzył się takiego rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia M. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Kontrola zaskarżonego aktu rozpocząć się musi od przypomnienia, iż organ I instancji uczynił podstawą swego rozstrzygnięcia przepis art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ ustalił, iż budynek, którego legalność wybudowania jest przedmiotem postępowania, powstał przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a skoro tak, to zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku, co wynika wprost z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Stanowi on bowiem, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ostatecznie zatem kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest poprzez pryzmat przepisów ustawy z 1974 roku. Skoro tak, to po lekturze tej normy prawnej nie budzi wątpliwości sądu, iż przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku nie przewiduje możliwości kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym na tle tegoż przepisu stanowisku sądów administracyjnych. Wynika z niego, iż w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 roku żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne. Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 1974 roku ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010r., sygn.akt II SA/Lu 330/10 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999r., sygn.akt IV SA 639/97 dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 47263; wyrok NSA z dnia 19 marca 1999r., sygn.akt IV SA 881/96, Lex nr 43335). Reasumując, w ocenie sądu, redakcja art. 56 Prawa budowanego z 1974 roku nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest natomiast samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Brak takiego unormowania obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. Nie oznacza to jednak, iż strona skarżąca została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek jego kontroli. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej (art. 142 k.p.a.). W niniejszej sprawie będzie to decyzja wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiocie oceny legalności wykonania inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku gospodarczego. W konsekwencji ustalenia, iż postanowienie organu I instancji jest niezaskarżalne organ II instancji zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącej. Wypracowane na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych stanowisko judykatury i doktryny nie pozostawia wątpliwości, iż rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest bowiem zażaleniem niedopuszczalnym, co - a contrario - wywieść należy z art. 141 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn.akt II SA/Po 532/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., sygn.akt I SA/Wa 1060/08; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998r., sygn.akt II SA 1434/97 – wszystkie publikowane na http://cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższego merytoryczne zarzuty skargi nie mają znaczenia, mogą być one natomiast rozważane przez organ przy wydawaniu decyzji głównej. Oznacza to, iż sąd administracyjny uprawniony był odstąpić od analizy zasadności argumentacji strony skarżącej odnoszącej się do merytorycznych kwestii, które nie były przedmiotem zainteresowania, tak w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i obecnie sądu. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., postanowienie organu administracji publicznej nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ar