II SA/Łd 900/07

Dnia 12 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej A w N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...], nr [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej A w N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w poszczególnych lokalach w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym Osiedle A, blok nr 16. Mając na uwadze okoliczność, iż strona zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 20.lutego 2007 roku wystosował do niej upomnienie, a wobec jego bezskuteczności skierował, sprawę na drogę egzekucji administracyjnej, wystawiając w dniu 3.kwietnia 2007 roku tytuł wykonawczy. W sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego Wspólnota Mieszkaniowa zgłosiła zarzuty, które postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., zostały odrzucone. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Jednocześnie, w dniu 14.czerwca 2007 roku, Wspólnota Mieszkaniowa złożyła w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] roku, nr [...]. We wniosku wskazała, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie ma prawnej możliwości usunięcia nieprawidłowości, występujących w lokalach, użytkowanych przez ich właścicieli. Z uwagi na fakt, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie wykonała obowiązku nałożonego na nią w/w postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. – działając na podstawie art. 119, 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17.czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w wysokości 25.000 zł w celu przymuszenia do wykonania w/w obowiązku. Na powyższe postanowienie, Wspólnota Mieszkaniowa złożyła zażalenie podnosząc, że organ I instancji uzasadnił nałożenie grzywny faktem uchylania się strony zobowiązanej od wykonania obowiązku, określonego w decyzji nr [...] tego organu, co nie jest prawdą, bowiem Wspólnota Mieszkaniowa, jako zarządca nieruchomości nie może dokonywać napraw w poszczególnych lokalach ani występować o nakazanie ich wykonania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowana delej jako kpa) - uchylił w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z materiału dowodowego, zebranego, co potwierdza strona odwołująca, obowiązek nałożony ostateczną decyzją nr [...] powiatowego organu nadzoru budowlanego, nie został wykonany. Słusznie zatem – w ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na stronę zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego wszakże, wysokość tej grzywny jest niewspółmierna do charakteru robót budowlanych, wchodzących w zakres obowiązku, nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową. Z powyższych względów, nie negując konieczności zastosowania w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, organ odwoławczy postanowił ustalić wysokość tej grzywny na kwotę 5.000 zł. Na powyższą decyzję w dniu 11.września 2007 roku Wspólnota Mieszkaniowa wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując, iż nie ma możliwości usunięcia nieprawidłowości w poszczególnych lokalach z uwagi na fakt, że nimi nie dysponuje. W związku z powyższym, nakładanie grzywny w celu przymuszenia na podmiot, który nie jest zobowiązany do dokonania czynności, jest naruszeniem prawa i nie może być w żaden sposób egzekwowane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24.czerwca 1994 roku o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz art. 61 ustawy z dnia 7.lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Podczas rozprawy w dniu 12.lutego 2008r., przedstawiciel strony skarżącej oświadczył, iż opisana wyżej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jest ostateczna, bowiem nie zostało wniesione odeń odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wywiedziono. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach - stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie dotknięte jest wadą, dającą podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie prawa tego rodzaju powoduje zaś uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Kwestie związane ze wznowieniem postępowania administracyjnego zostały uregulowane w art. 145 i nast. kpa. W szczególności w art. 145 § 1 pkt 8 kpa postanowiono, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Regulacja ta nawiązuje zatem do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdzie jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Ponadto wcześniejsza decyzja może na przykład określać warunki wydania tej drugiej, z tego też względu może stanowić dla niej swoistą podstawę prawną. Przepisy kpa nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt jej uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia, mimo że omawiany przepis wskazuje tylko na dwie pierwsze przesłanki. Powyższe znajduje potwierdzenie w judykaturze. Przykładowo w wyroku z dnia 5.lipca 1996 roku (sygn. akt III ARN 21/96, publ. OSNP nr 3/1997) Sąd Najwyższy uznał, iż stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 kpa). Istotne przy tym jest, iż stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż jest bezspornym, że podstawą do wydania przez organy administracji postanowienia, nakładającego na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, była ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nakazująca Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, występujących w poszczególnych lokalach w użytkowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym Osiedle A, blok nr 16. Innymi słowy postanowienie, wymierzające grzywnę zostało wydane w oparciu o decyzję, nakładającą obowiązki. Niesporna jest również okoliczność, iż decyzja z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności (ze skutkiem ex tunc) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Zatem sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną wróciła do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem. W świetle przedstawionych rozważań uznać należało, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, skutkiem czego musiało być uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...]. Jakkolwiek bowiem, co do zasady, kontrola sądowoadministacyjna, dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia danego aktu lub czynności, tym niemniej w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, rozstrzygnięcia, będącego podstawą faktyczna zaskarżonego aktu, okoliczność ta winna zostać uwzględniona w toku postępowania administracyjnego, nawet jeżeli nastąpiło to po wydaniu kontrolowanego orzeczenia. Biorąc pod uwagę powyższe, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 152 p.p.s.a. ustalono zaś, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego przezeń wpisu sądowego.