II SA/Łd 900/17

Dnia 11 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości - oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] nr [...] w sprawie wywłaszczenia zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Ł., w obrębie [...], składającej się z działki oznaczonej w ewidencji jako działka nr 2193/1 o powierzchni 0,0081 ha. Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ww. decyzją z dnia [...] orzekł o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności współwłaścicieli, w tym G. D., zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Ł., w obrębie [...], oznaczonej numerem 2193/1 o powierzchni 0,0081 ha, wskazując, że wywłaszczenie nastąpi na rzecz Gminy Miasto Ł. z przeznaczeniem na realizację celu publicznego – pod drogę publiczną – ulicę A. Pismem z dnia [...] G. D. złożyła wniosek o uzupełnienie powyższej decyzji co do jej rozstrzygnięcia i "pisemne poświadczenie, że wywłaszczenie mojej własności jest rzeczywiście niezbędne, przeznaczone na cel publiczny - budowę drogi publicznej - ul. A". Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił uzupełnienia powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z dnia [...] nr [...] jest kompletna i nie istnieje potrzeba jej uzupełnienia o pisemne poświadczenie, że wywłaszczenie nieruchomości jest niezbędne na realizację celu publicznego - budowę drogi publicznej - ul. A, gdyż fakt, iż nieruchomość zostaje wywłaszczona na cel publiczny wynika wprost z treści tej decyzji. Pismem z dnia [...] G. D. ponownie zwróciła się do Starosty [...] o uzupełnienie ww. decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] co do jej rozstrzygnięcia i "pisemne poświadczenie, że wywłaszczenie mojej własności jest rzeczywiście niezbędne, przeznaczone na cel publiczny - miejsca postojowe dla samochodów osobowych – parking publiczny". W uzasadnieniu podniosła, że postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] "odmówił uzupełnienia ww. decyzji co do jej rozstrzygnięcia – nie dopełnił obowiązku poświadczenia, bowiem w wydanej decyzji powołuje się na budowę drogi publicznej – ul. A, a tymczasem zataił – wyszła na jaw w wydanym postanowieniu zmiana reguł postępowania oraz zasad i warunków zagospodarowania w wywłaszczonej własności z przeznaczeniem jej na parking samochodowy". Strona podkreśliła, że wraz z rodziną ma lepszy pomysł na zagospodarowanie ich własności, "która posiada status ochrony prawnej zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]". Z tych względów złożenie drugiego wniosku o uzupełnienie decyzji co do jej rozstrzygnięcia i pisemne poświadczenie w formie postanowienia w terminie prawem przewidzianym jest oczywiście zasadne. W związku z powyższym Starosta [...] zwrócił się do G. D. z zapytaniem, czy jej wniosek z dnia [...] należy traktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...]. W dniu [...] wpłynęło do organu I instancji pismo G. D., w którym wskazała, iż organ niewątpliwie wie, jaka jest różnica między uzupełnieniem decyzji a odwołaniem, aby zatem wykluczyć bezzasadną wątpliwość organu, zgodnie z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego wnosi o "podanie przyczyny zwłoki i wskazanie nowego terminu uzupełnienia decyzji z dnia [...] znak: [...] Starosty [...] co do jej rozstrzygnięcia i pisemne poświadczenie, że wywłaszczenie nieruchomości jest rzeczywiście niezbędne, przeznaczone na cel publiczny", zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...]. Starosta [...] przy piśmie z dnia [...] przesłał akta sprawy do Wojewody [...], traktując pismo G. D. jako odwołanie od decyzji z dnia [...] Z kolei Wojewoda [...] pismem z dnia [...] przekazał Staroście [...] wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej pismo G. D. z dnia [...], wskazując, że jest ono prośbą o uzupełnienie decyzji, a nie odwołaniem. Mając na uwadze powyższe Starosta [...] postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. Nr 23 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia decyzji z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że sprawa uzupełnienia tej decyzji była już przedmiotem rozpatrywania przez Starostę [...] i zapadło w tym zakresie ostateczne rozstrzygnięcie. W sprawie wydano postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nr [...], na które nie przysługiwało zażalenie. Organ administracji publicznej, zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., odmawia wszczęcia postępowania, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zgodnie z orzecznictwem do takich innych przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, czyli gdy w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty [...] z dnia [...] złożyła G. D. Ponadto w piśmie z dnia [...] G. D. wskazała, że nie ma zgody na ponowne zajmowanie się jej zażaleniem. Jednocześnie wniosła o wskazanie nowego terminu przekazania jej skargi z dnia [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na ww. pismo organ II instancji wyjaśnił, że rzeczona skarga już została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z odpowiedzią na skargę z dnia [...] Jednocześnie wezwano G. D. do jednoznacznego sprecyzowania, czy zażalenie z dnia [...] winno zostać rozpatrzone przez organ II instancji jako środek zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia decyzji z dnia [...] nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo G. D. wniosła o rozpatrzenie przez organ II instancji zażalenia jako środka zaskarżenia na postanowienie z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia G. D., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...]. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, iż pismo G. D. z dnia [...] było w istocie już drugim wnioskiem o uzupełnienie decyzji wywłaszczeniowej nr [...]. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] odmówił już bowiem uzupełnienia tej decyzji, rozstrzygając wniosek G. D. z dnia [...]. W ocenie organu przedmiotowe wnioski zawierają jednakowy zakres, mianowicie wskazują na konieczność uzupełnienia decyzji z dnia [...] nr [...] co do jej rozstrzygnięcia i pisemnego poświadczenie, że "wywłaszczenie własności jest rzeczywiście niezbędne, przeznaczone na cel publiczny - miejsca postojowe dla samochodów osobowych - parking publiczny". Z powyższych względów organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji wskazujące, że na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania ze względu na zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła G. D. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że do dnia dzisiejszego Starosta [...] nie dopełnił obowiązku w kwestii złożonego przez nią wniosku z dnia [...] i nie ustalił skutecznie rzeczywistego celu publicznego uprawniającego go do wywłaszczenia należącej do niej nieruchomości, zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej twierdzenie Starosty [...], że decyzja z dnia [...] jest kompletna i nie istnieje potrzeba jej uzupełnienia o poświadczenie, że wywłaszczenie nieruchomości jest niezbędne na realizację celu publicznego, gdyż fakt ten wynika z treści tej decyzji, jest nieprzekonujące. Starosta [...] wprawdzie postanowieniem z dnia [...] zajął stanowisko odmawiające uzupełnienia decyzji, to jednak nie dopełnił obowiązku poświadczenia celu publicznego - budowy ulicy A. To sprawia, że powoływanie się Starosty [...] na art. 119 powyższej ustawy nie znajduje zastosowania w kwestii wywłaszczenia z powodu odmowy ustalenia skutecznie rzeczywistego celu publicznego. W ocenie skarżącej takie nierzetelne zachowanie Starosty [...] wskazuje, że powołując się fałszywie na cel publiczny, chce realizować cele wyłącznie jej krzywdą i szkodą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 421/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę skarżącej, wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca nie uzupełniła w terminie braku skargi w postaci wpisu. Następnie w wyniku uwzględnienia zażalenia skarżącej, która udokumentowała fakt uiszczenia wpisu od powyższej skargi w terminie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r. uchylił w całości postanowienie z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 421/17, o odrzuceniu skargi. Sprawę wpisano pod nowy numer repertorium – sygn. akt II SA/Łd 900/17, o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia 21 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji oraz postanowień organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach. Jedynie zaś spełnienie tej przesłanki uzasadniałoby uwzględnienie skargi zgodnie z zaprezentowanym w skardze stanowiskiem skarżącej. W tym kontekście należy wskazać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia decyzji z dnia [...] orzekającej o wywłaszczeniu zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Ł., w obrębie [...], nr 2193/1, o powierzchni 0,0081 ha. Podstawę odmowy wszczęcia tego postępowania stanowił przepis art. 61a K.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca dwukrotnie występowała z żądaniem uzupełnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]. Pierwszy wniosek z dnia [...] dotyczył uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia poprzez "pisemne poświadczenie, że wywłaszczenie mojej własności jest rzeczywiście niezbędne, przeznaczone na cel publiczny - budowę drogi publicznej - ul. A". W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił uzupełnienia powyższej decyzji, wskazując, że jest ona kompletna i nie istnieje potrzeba jej uzupełnienia o wskazane przez skarżącą poświadczenie, gdyż fakt, iż nieruchomość zostaje wywłaszczona na cel publiczny wynika wprost z treści tej decyzji. Kolejny wniosek z dnia [...] dotyczył uzupełnienia ww. decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] co do jej rozstrzygnięcia i pisemnego poświadczenia, że: "wywłaszczenie mojej własności jest rzeczywiście niezbędne, przeznaczone na cel publiczny – miejsca postojowe dla samochodów osobowych – parking publiczny". W kwestii tego wniosku postanowieniem z dnia [...] organ I instancji orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia decyzji z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, że sprawa uzupełnienia tej decyzji była już przedmiotem rozpatrywania przez Starostę [...] i zapadło w tym zakresie ostateczne rozstrzygnięcie. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], podzielając stanowisko organu I instancji, iż w sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania ze względu na zasadę powagi rzeczy osądzonej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie zasadnie przyjęły, iż w sprawie zachodził brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia powołanej wyżej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne niewątpliwie uzasadniały wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu organy błędnie jednak uznały, że w sprawie zachodził stan powagi rzeczy osądzonej. Taki stan charakteryzuje bowiem tożsamość podmiotowa (ta sama strona lub strony postępowania) i przedmiotowa (ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym) sprawy administracyjnej. Wprawdzie w sprawie występuje ten sam wnioskodawca (strona postępowania) i jego kolejne żądanie dotyczy również uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia, to jednak odmiennie kształtuje się treść owego żądania. Pierwsze z nich dotyczyło bowiem uzupełnienia w postaci "pisemnego poświadczenia, że wywłaszczenie mojej własności jest rzeczywiście niezbędne, przeznaczone na cel publiczny - budowę drogi publicznej - ul. A". Treść żądania zawartego w drugim wniosku dotyczy zaś pisemnego poświadczenia, że: "wywłaszczenie mojej własności jest rzeczywiście niezbędne, przeznaczone na cel publiczny – miejsca postojowe dla samochodów osobowych – parking publiczny". Oznacza to, że analizowane wnioski dotyczyły wprawdzie tego samego zakresu uzupełnienia decyzji (co do jej rozstrzygnięcia), aczkolwiek różniła je treść żądanego przez stronę uzupełnienia tej decyzji. W tej sytuacji (odmienność żądania w zakresie treści uzupełnienia decyzji) nie można zatem mówić o występowaniu w sprawie stanu powagi rzeczy osądzonej jako przyczynie odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a K.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, iż w niniejszej sprawie bezspornie zachodził brak możliwości wszczęcia postępowania z ponownego (drugiego) wniosku o uzupełnienie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...], albowiem był to wniosek złożony po terminie przewidzianym w art. 111 K.p.a. regulującym problematykę uzupełnienia decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy bowiem wyjaśnić, że stosownie do art. 111 § 1 K.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Zgodnie zaś z paragrafem 1a tego artykułu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Oznacza to, iż strona może wystąpić z wnioskiem o uzupełnienie decyzji jedynie w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia i te same ramy czasowe dotyczą organu, wówczas gdy z urzędu podejmuje on działanie w sprawie uzupełnienia bądź sprostowania decyzji administracyjnej. Tymczasem złożony jako drugi wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...], który skarżąca w oderwaniu od regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego traktuje jako wniesiony "w terminie", był wnioskiem złożonym po terminie, o którym mowa w art. 111 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek ten opatrzony datą wpływu do organu jako: "[...]" mógł zostać złożony najwcześniej w dniu [...], a zatem niewątpliwie po upływie 14 dniu od dnia doręczenia skarżącej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...], co nastąpiło w dniu [...]. W tej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku, poprzedzone stanowiskiem o dopuszczalności wszczęcia postępowania w tej sprawie, byłoby działaniem podjętym z przekroczeniem ustawowo określonego terminu na uzupełnienie decyzji i w istocie działaniem bez podstawy prawnej. Przyjąć więc należy, że po upływie tego terminu uzupełnienie decyzji było niedopuszczalne, co skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania z ponownego (spóźnionego) wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...]. Rozważać wprawdzie można, czy w tej sytuacji kolejny (spóźniony) wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] nie powinien być potraktowany jako odwołanie od tej decyzji. Jednakże z analizy akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca w sposób jednoznaczny zanegowała te działania organu i wyraźnie potwierdziła, że nie wnosiła odwołania od decyzji z dnia [...], co skutkowało stanowiskiem organu odwoławczego, iż wniosek z dnia [...] jest prośbą o uzupełnienie decyzji, a nie odwołaniem i przesłaniem tego wniosku organowi I instancji. W tej sytuacji należało przyjąć, że wszczęcie postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] o uzupełnienie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] było niedopuszczalne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sprawie wystąpiła przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, choć nie był to wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), lecz brak podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania z wniosku o uzupełnienie decyzji złożonego po terminie określonym przez ustawodawcę w art. 111 § 1 K.p.a. Na kanwie powyższych rozważań w ocenie Sądu należało uznać, że pomimo błędnego stanowiska zaprezentowanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a stwierdzone w powyższym zakresie uchybienia regulacji zawartej w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., określającej wymogi uzasadnienia postanowienia organu administracji publicznej, nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, co skutkuje oddaleniem skargi w całości. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. M.K.