II SA/Łd 900/19

Dnia 19 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku sprawy ze skargi B. Ł. i M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. Zaskarżoną decyzją nr [...]; [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania B.Ł. i M. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] roku odmawiającej zasiłku celowego działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 4, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 18 kwietnia 2019 roku B.Ł. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów pobytu w placówce A w kwietniu 2019 roku. Strona wskazała, iż prowadzi gospodarstwo jednoosobowe. Kolejnym wnioskiem z dnia 14 maja 2019 r., który wpłynął do organu I instancji w dniu 24 maja 2019 r. (prezentata wraz z potwierdzeniem daty wpływu na piśmie znajdującym się w aktach sprawy) strona zwróciła się o przyznanie jej oraz mężowi zasiłku okresowego. Jak wynika z akt sprawy pomoc ta została przyznana zgodnie z wnioskiem. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. odmówił B.Ł. wnioskowanego zasiłku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i M. małżonkowie Ł., którzy wyrazili niezadowolenie z wydanej w ich sprawie decyzji - domagając się przyznania pomocy, o którą wnioskowano. Wraz z odwołaniem wpłynęło do Kolegium pismo A, w którym przebywają skarżący, które popiera ich odwołanie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podniosło, że ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego wynika, iż B.Ł. (urodzona 1 października 1991 roku) przebywa wraz ze swoim mężem (M.Ł. urodzonym 23 grudnia 1981 roku) w miejscowości J. [...] P., niemniej jako adres zamieszkania wskazuje P. Wniosek o pomoc motywuje ubóstwem, bezdomnością, bezrobociem oraz chorobą alkoholową, na którą cierpi zarówno ona jak i jej mąż. Skarżąca jak również jej mąż są osobami bezrobotnymi (przy czym skarżący nie jest zarejestrowany w PUP) i nie podejmują pracy dorywczej. Rodzina utrzymuje się z pomocy społecznej dwuosobowe gospodarstwo domowe. Podczas wywiadu środowiskowego małżonkowie podtrzymali swój wniosek o przyznanie zasiłku okresowego oraz o pokrycie kosztów schronienia -tj. uiszczenie opłaty za schronisko w wysokości 720 zł za osobę miesięcznie. W świetle powyższego Kolegium uznało, że z uwagi na to iż wnioskodawcy oczekują od organów administracji sfinansowania kosztów pobytu w wybranym przez siebie ośrodku to tym samym należało przyznać rację organowi I instancji, ze zakwalifikował ich wniosek jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie konkretnych potrzeb -tj. opłacenia kosztów pobytu i korzystania z terapii. Tym bardziej, że jak wynika z art. 36 pkt 2 lit. i) ustawy o pomocy społecznej schronienie jest nieodpłatnym świadczeniem z pomocy społecznej. A w myśl art. 48 ustawy o pomocy społecznej osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Przy czym w myśl art. 48a ustawy o pomocy społecznej udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. W ocenie organu skarżący natomiast w sposób wyraźny wskazują, iż oczekują opłacenia kosztów ich pobytu we wskazanym we wniosku ośrodku, w którym realizują terapie wspomagającą leczenie z uzależnienia od alkoholu. Organ ocenił, że rodzina strony kwalifikuje się do przyznania jej tego typu pomocy, gdyż jej dochód - wynoszący 1056,00 zł - w postaci zasiłku okresowego nie przekracza określonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Jednak Kolegium podkreśliło, że sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że oboje skarżący są osobami w kwiecie wieku, niemniej jednak borykają się oni z problemami, a jednym z nich jest choroba alkoholowa. Skarżący nie pracują, również dorywczo, a co za tym idzie cały ciężar ich utrzymania wziął na siebie podatnik - organ I instancji przyznał im bowiem zasiłek okresowy. Organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości ustalił też sytuację rodzinną i dochodową rodziny. Ponadto Kolegium rozważyło możliwości finansowe organu I instancji oraz informację o stale rosnących potrzeb beneficjentów pomocy społecznej, w szczególności osób w podeszłym wieku samotnych. Dodatkowo Kolegium zaakcentowało możliwość uzyskania bezpłatnego wsparcie w leczeniu choroby alkoholowej w okolicach P. (organ I instancji wskazał aż 9 placówek świadczących tego typu pomoc). Kolegium zwróciło uwagę na to, że organ nie może wziąć na siebie całkowitej odpowiedzialności za sytuację finansową strony. Organ ma obowiązek jedynie wspierać wysiłki osób i rodzin w pokonywaniu trudnej sytuacji - co wiąże się nie tylko z udzieleniem wsparcia finansowego ale i wskazaniem np. możliwości bezpłatnego leczenia i wsparcia, co uczyniono w niniejszej sprawie. Organ zgodził się, że każdy może sobie wybrać miejsce pobytu oraz ośrodek, w którym otrzyma leczenie i wsparcie, niemniej jednak nie może oczekiwać, że podatnik będzie refundował koszty takiego swobodnego wyboru. Nie jest to bowiem możliwe z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakie pozostają w dyspozycji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiedli B. i M. małżonkowie Ł., którzy podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący wyjaśnili, że nie mają dobrych doświadczeń związanych z placówkami wskazanymi przez organ I instancji (gdzie mogli swobodnie wychodzić i spożywać alkohol), zaś przerwanie terapii w A po jej półrocznym trwaniu przyniesie negatywne skutki. Do zakończenia leczenia pozostało jeszcze 6 miesięcy i skarżący aktywnie korzystają z zajęć w ośrodku A. Skarżący wyrazili niezadowolenie, iż organ odmówił im pomocy właśnie teraz, kiedy wreszcie podejmują skuteczną terapię w P., chociaż wcześniej organ przyznawał środki na pokrycie kosztów pobytu w różnych innych placówkach, gdzie skarżący nie robili nic ze swoim życiem ku lepszemu. Podkreślili, iż potrzebują fachowego wsparcia, które w ich odczuciu mogą otrzymać tylko w obecnym miejscu przebywania i leczenia. Oczekują, że organ wesprze ich finansowo i przyzna środki na pobyt w ośrodku w P. do lipca 2020 roku, czyli do zakończenia terapii i usamodzielnienia się. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazano. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując tak określonej kontroli zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania. W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić istotę odwołania i jego skutecznego wniesienia. Odwołanie jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony, co wynika z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zmian.; dalej: "k.p.a."). Prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, Komentarz do art. 134, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Ta ostatnia uwaga ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Jednocześnie warto zaakcentować, iż wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka" (art. 134 k.p.a.). Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie zasiłku celowego wniosła w dniu 18 kwietnia 2019 roku B.Ł.. Wówczas skarżąca wskazywała, iż prowadzi gospodarstwo jednoosobowe. Przy sporządzaniu wywiadu środowiskowego organ powziął informację o tym, że skarżący B.Ł. i M.Ł. są małżeństwem, jednak w toku postępowania skarżąca nie powoływała się na pełnomocnictwo pochodzące od męża, które wskazywałoby na działanie również w jego imieniu. Adresatem decyzji organu I instancji była tylko B.Ł. Natomiast odwołanie złożyli już oboje skarżący – B.Ł. i M.Ł. Powyższe okoliczności umknęły podczas badania wstępnego dopuszczalności odwołania przez Kolegium. W ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego jest o tyle ważkim naruszeniem przepisów postępowania, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z tego powodu, że kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, zaś jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Na marginesie wypada wskazać, że Sąd nie miał wątpliwości co do dopuszczalności skargi obojga skarżących, skoro decyzja organu II instancji była skierowana właśnie do B. i M. małżonków Ł. Niemniej jednak ocena ta była tylko konsekwencją błędnego przyjęcia przez Kolegium, iż możliwe jest rozpatrzenie odwołania skarżącego. Rzeczą organu w ponownym postępowaniu będzie ocena dopuszczalności wniesionego odwołania przez M.Ł., a następnie rozpatrzenie odwołania B. Ł. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na naruszenie prawa procesowego – art. 134 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. k.ż.